美国对台湾地区的“官方援助”是基于遏制共产主义的战略视角，以“战略援助”为始，后演变为以“开发援助”为主，对台湾的政治、经济、社会、文化等各个方面都产生了重要影响。使台湾成为“反共”、“反华”的“不沉航母”。

　　一、朝鲜战争爆发前的经援政策

　　美国的“援华”和“援台”虽有一定的历史关联与连续性，但需区分对待。1949年10月1日之前，美国的援华对象是以“国民政府”为代表的中华民国，地理区域上是整个中国，包括大陆和台湾。新中国成立后，国民党当局败退台湾，美国的“援华”也就变成了“援台”，地理区域仅局限于台湾地区。

　　抗战时期的美国对华援助是中国最主要的援助来源，约为8.457亿美元，对推动抗日战争的胜利有着重要作用。抗战胜利后，美国对华采取“扶蒋反共”政策，在军事和经济上继续向国民党政府提供大量援助。1948年4月，美国国会通过“经济合作法”（也称“对外援助法”），其中关于援助中国的部分，又单独称为“援华法”（又称“472公法”）。美众议院筹款委员会在确定金额时，因财政困难，削减了整个“对外援助法”规定的金额，援华部分也由原定的4.63亿美元降到4亿美元。其中1.25亿美元的“特别赠款”部分不变，经援部分削减到2.75亿美元。“援华法”的实施由美国经济合作总署负责，成立中国分署；国民党当局于1948年6月成立“美援运用委员会”，“主任委员”为翁文灏。根据“援华法”的内容与精神，美国与国民党当局于7月签订“中美经济援助协定”，10月1日又成立“中国农村复兴联合委员会”（简称“农复会”）。此后随着国民党当局节节败退，美国开始重新考虑对华政策，打算逐步从中国“脱身”。1948年9月到1941年1月，解放军发动辽沈、平津、淮海三大战役，蒋介石主力部队丧失殆尽。4月21日，解放军渡过长江，23日解放南京。在此过程中，国民党当局一直向美国求援，但杜鲁门拒绝再向国民党当局提供援助。在此期间，美国撤回“驻华军事顾问团”，以免与解放军发生

　　冲突。

　　1950年1月5日，杜鲁门就美国对台政策发表声明，称“美国对福摩萨和其他中国领土没有掠夺性意向。美国目前无意在福摩萨获取特别权利和特权，或建立军事基地。美国亦无意使用武力干预现在的局势。美国政府将不遵循足以使之卷入中国内争的方针。同样，美国政府将不向福摩萨的中国军队提供军事援助或建议。在美国政府看来，福摩萨的资源足以使他们得到他们认为保卫该岛所必需的物资。美国政府建议依据现有的法律授权继续实施经济合作署的经济援助计划。”①美国对台湾的援助仅限于已有的项目，不再增加任何军援和经援。但因为国际局势的演变及美国国内的反共声浪，杜鲁门及艾奇逊等人转而采取折中方案，对台湾“放而不弃”，把1948年“援华法”中未用完部分的有效期（1950年2月15日到期）延长到1951年6月30日，并由国会通过1950年会计年度拨付援台资金4000万美元，以有限度的援助保持与国民党当局的关系。

　　二、赠予援助为主阶段的经援政策（1951-1956）

　　1950年6月25日朝鲜战争的爆发为美国大规模援助台湾当局提供了契机。美国认为朝鲜战争是苏联全球战略的一部分，必须坚决给予回应。6月25日及26日，杜鲁门主持召开国家安全委员会会议，并做出以下决定：（1）美国海空军向南朝鲜军队提供全面援助；（2）命令第七舰队开进台湾海峡，以阻止从中国大陆对台湾和从台湾对中国大陆的一切海空行动，将台湾海峡“中立化”；（3）加强在菲律宾的美军；（4）加强在印度支那的法国军队的援助。6月27日，杜鲁门发表声明，公布上述决定，并解释美国之所以派遣第七舰队进入台湾海峡，是因为“共产党军队占领福摩萨，将直接威胁太平洋的安全以及在该地区执行合法且必要职责的美国军队”，“福摩萨未来地位的确定，必须等待太平洋安全的恢复、对日和约的签订或由联合国的考虑。”②同日，美国操纵联合国安理会在苏联代表缺席的前提下通过关于朝鲜战争的决议，号召会员国援助南朝鲜。由此，美国不但卷入了朝鲜战争，也直接插手中国内政，阻挠中国统一，对此后的两岸关系产生重大影响。随着中美在朝鲜战场、联合国等军事与外交斗争的全面展开，美国“遏制”和“孤立”中国的对华政策逐渐形成，对台开始大规模提供军事和经济援助，增强国民党当局的军事和经济实力，打造其成为“反共”的前哨站。

　　在抗日战争及解放战争时期，美国对援华物资及款项的使用没有严格的监管，致使大量的美援被国民党当局贪污浪费。美国政府吸取以前的教训，对台湾国民党当局接受和使用美援提出前提条件。1951年2月，美国与国民党当局达成“共同防御援助协议”，台湾全面接受美方的4项要求：（1）台湾当局“须将物资用于保持其内部安全或正当防卫”；（2）台湾当局采取美台双方商订的各项安全措施，“俾美国政府所供应之秘密军品、人员协助及情报等，不致泄露而蒙受其他损害”；（3）台湾当局“接受美国政府人员”在台湾当局“管辖区域内依照本协定履行美国政府之责任”，构成美国驻台“大使馆”一部分，“受美国驻华外交首长之指导与管辖”；（4）对于“依照上述规定所供应之物资或任何其他可能充作军用之物资，无论其来源及其取得之时间或方法如何，如果事先未获得美国之证实，证实该项物资并非美政府本身所需要，亦非美政府于推行对外军援计划所需要，概不得予以转让、出售，或以其他方式予以处理”。这个协议成为美国向台湾地区提供援助并予以监督的“法律文书”。

　　1951年10月，美国国会通过“共同安全法”，美国据此向台湾提供军事和经济援助。1954年9月，中国人民解放军炮击金门，台湾方面空袭大陆，第一次台海危机爆发。台海危机促使美台于1954年12月2日签订“共同防御条约”，并于1955年1月6日由艾森豪威尔正式提交国会，2月9日得到国会批准，3月3日美台互换批准书。这个条约确定了美台之间的“互助同盟关系”，台湾得到了美国的“保护伞”，其中规定“缔约双方的精诚合作以及为其自卫而抵御外来武装进攻的共同决心，使任何潜在的侵略者不可能存有缔约的任何一方在西太平洋地区处于孤立地位的幻想。”其中第2条还规定，“为了更有效地实现本条约之目标，缔约双方将个别并联合以自助或互助的方式维持并发展其个别及集体的能力，以抵抗武装进攻以及由国外指挥的危害其领土完整和政治安定的共产党颠覆活动。”①

　　从1951年到1956年的美国对台援助，以“军援为主，经援为辅，且在经援中制定一部分款项须用以配合军援”。②这些军事和经济援助以赠予援助为主，主要是帮助国民党当局稳定政经形势。

　　三、赠予和开发贷款援助并行阶段（1957-1960）

　　1957年，美国国会通过“共同安全法修正案”增设“开发贷款基金”，采取贷款形式帮助受援助地区进行各项生产建设，以支持私人企业投资活动为主。这样除了原有的赠予援助外，美经援又增加了贷款援助。1959年7月，美国参议院通过“共同安全法孟斯菲尔修正案”，规定自1961财政年度开始，直接给予的经济援助应在切实可行的地方予以逐渐削减，以便在经济援助的防卫支持和特别援助方面增加贷款援助。③

　　1959年美国国际开发署“驻台分署”促成国民党当局制定“十九点财经改革措施”之后，“美援在增加台湾自美进口的角色之外，也同时致力于将台湾改造成对美出口的加工基地”。④

　　“美援会”积极推动台湾地区经济自由化，将美援物资和款项优先发放给出口能力较强的纺织、面粉、食品加工等行业，并推动航运业发展，增强台湾对外出口的能力。

　　从1957年到1960年处于赠予和开发贷款援助并行的阶段，美贷款援助在经援中的比列显著增加，但这些贷款利率较低，偿还期长，并未给国民党当局造成严重的财政负担。

　　四、以贷款援助为主阶段的经援政策（1961-1965）

　　1961年3月22日，肯尼迪总统向国会提交一份特别咨文，系统阐述了美国对外援助相关的各种问题。咨文认为，20世纪60年代的国际形势已发生变化，改革对外援助工具有现实必要性，必须对传统的对外援助体系进行全面审查和历史性调整，其重心应逐步由战略援助转向开发援助，主要目标是防止第三世界国家发生革命走向共产主义。咨文最后要求国会批准总额为40亿美元的对外援助，并建议削减其中用于军援的份额，以便将更多的资金投入到经济援助方面，特别是贷款援助。9月4日，国会批准肯尼迪特别咨文，并通过“1961年国际开发法”（Act for International Development of 1961），推动军事援助和经济援助分开对待，重视经援，强调经援应增进受援对象自主开发能力。根据该法案，美国成立国际开发署（AID）代替国际合作署（ICA）和开发贷款基金（DLF）。这样，美援的方向就由“共同安全法”时期的偏重军事安全转为“国际开发法”时期的支持经济发展。1961年之后，美经援主要由开发贷款、开发赠予（技术合作）及480公法剩余农产品组成，其中技术合作的比例很小。自此，美经援已成为以援助为名的“国际借款”。

　　1963年3月11日，美国白宫关于对外经济政策召开会议，一致同意“要更加有效地推动美国对欠发达国家及地区的私人投资”，并制定一系列优惠政策与措施，如由私人企业与国际开发署共同承担调研欠发达地区的费用，以及由国际开发署协助私人投资开发市场及提供贷款。加之当时美国在西欧和日本在国际市场上竞争激烈，也急于寻找更为有利的投资场所。在这种情况下，美国民间投资开始大量进入台湾。

　　20世纪60年代，台湾实施出口导向型经济的条件逐渐成熟，劳动密集型产品在国际上已经具备了竞争力。国际上发达经济体，美欧日等正由劳动密集型向技术密集型过渡，台湾凭借劳动力丰富承接产业转移，大量引进外资、先进技术，发展加工贸易。“就美日来说，急需有人接替他们为发展新兴或先进的技术工业而不断淘汰的二流或过分依靠劳工的传统产业。就是在这种情况下，台湾和南朝鲜起而充当了美日资本所希望扮演的角色……台湾实际上成了日本的加工出口区和美国的次级消费品供应区” 。①

　　为推动出口型经济战略发展，国民党当局改革汇率制度，将复式汇率改为单一汇率；实施“奖励投资条例”、“华侨投资条例”、“外国人投资条例”、“技术投资条例”，鼓励和保护投资；公布“加工出口区设置管理条例”，据此先后建立高雄、潭子及楠梓三个加工出口区。这一系列制度和政策转变，使台湾的投资环境和出口条件大大改善，经济发展进入快车道。1962年，工业产品出口比例达到50.5%，首次超过农产品出口金额；1964年，台湾经济首次出现两位数增长，财政收支改变长达14年的赤字而出现盈余；1965年对外贸易额首次超过10亿美元，其中纺织品超过糖成为台湾最大的出口产品。

　　1964年5月28日，美国国务院发表声明称，鉴于台湾经济已达到自立程度，美国国际开发署计划于1965年6月30日终止其在台湾的经援计划，改为贷款。美国于1965年6月30日终止美援后，美国对台的援助并未完全断绝，如“480号公法剩余农产品”援助一直延续到1968年。

　　五、结论

　　美经援在稳定台湾金融与经济秩序，及推动经济发展方面有着重要影响，同时改变着台湾的经济结构，从而引导和塑造着台湾在全球经济中的地位。另一方面，也造成台湾对美国的经济依赖性大大增加，美国经济的一举一动对台湾经济走向都会产生深远影响。

　　《台湾周刊》2019年第13期