蔡英文上台以来，积极谋求参与美日主导的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），以实现其拓展其对外空间、摆脱对大陆经济依赖的意图。美国退出TPP后，在日本主导下，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）于2018年底正式生效。由于该协议囊括了亚太地区除大陆以外的主要经济体，且其背后美日主导地区政经格局的意图明显，蔡当局不顾岛内相关产业可能遭受冲击，谋求挤入动作持续不断。

　　一、CPTPP概况及最近进展

　　亚太地区地缘位置特殊，区域内国家与地区间经济发展水平差异大、文化多元，加之历史遗留问题，政治互信严重缺乏，导致各种经济合作机制泛滥，总体经济一体化进程落后。当前，以东盟为主导的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和日本主导的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）是亚太区域内较为成型的自由贸易协议组织。

　　CPTPP缘起于2004年由新加坡、新西兰、智利和文莱所签订的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPSEP），简称P4。2009年奥巴马主政时期，美国高调宣布加入，意图将其打造成高标准、多领域的亚太区域一体化协定，遏制中国大陆在亚太的区域经济影响力，并将其名称改为《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。2015年10月5日，TPP的12个成员国宣布达成协议，并于2016年2月4日正式签署。TPP成员国GDP总和占全球的40%，为全球最大的区域自由贸易协议。尤其值得关注的是该协议涵盖立法规透明与调和、食品安全及动植物检验检疫、商品检验、电子商务、竞争规则及公营事业等“非关税贸易措施”领域的新贸易规则① 、自由化水平高，美日有意将其作为未来全球贸易规则的新范本。特朗普上台后，美国宣布退出TPP，在成员国间引起较大震动，但日本随后挑起大梁，扮演主导角色，对美国缺席后该协议的推进发挥了重要作用。2017年11月，除美国外的原TPP11个成员国（日本、文莱、马来西亚、新加坡、文莱、澳大利亚、新西兰、加拿大、墨西哥、智利、秘鲁）于越南举行会谈，将TPP改名为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP），在保留TPP核心协议精神的基础上继续推动。2018年12月底该协议正式生效，与TPP相比虽在规模上有较大幅度缩水，但其涵盖人口仍达4.98亿，经济规模占全球GDP的13%、总额10万亿美元。

　　与TPP相比，CPTPP在原产地规则、关税减让等方面变动不大，其协议内容改动主要集中于：第一，协议生效条件放松。TPP规定要占全体成员GDP的85%以上（参考2013年数据）的6个成员国完成国内审批程序协议才生效。由于美国占12个成员国GDP的60.4%、日本占17.6%①，因此若美、日不完成国内程序，TPP无法生效。CPTPP则规定6个或者超过一半的成员国完成国内审批程序即可生效。第二，放宽新成员加入资格及程序。TPP规定新成员需为APEC成员国或个别关税区，在加入方式上采取全体缔约方共同同意的共识决原则，新成员加入程序较为复杂；CPTPP要求新成员为任何一国或者个别关税区即可②，仍采取共识决原则，对新成员的申请加入程序进行简化。第三，暂缓部分有争议部分条款。对主要由美国提议的包括海关监管与贸易便利化、政府采购、知识产权等一般条款，及针对电信、金融、邮政服务等特定部门条款的22项条款暂缓施行，若未来美国重返TPP，恢复暂缓条款需各方重新达成一致。

　　据台“财政部”统计③，2018年CPTPP成员国与台湾地区的贸易额总计1522.56亿美元，占台湾对外贸易总额的24.47%；CPTPP成员国对台湾地区的投资占台湾FDI总额的21.23%，台湾对CPTPP成员国投资占台湾对外投资总额的12.41%，经济关系较为密切。

　　二、蔡英文当局推动参与CPTPP举措

　　（一）马英九时期的“双轨并行”改为单一推动

　　台当局一直积极谋求参与区域经济合作，岛内民意对于加入亚太区域经济合作组织也有较高共识。马英九执政时期，台湾与大陆签署《两岸经济合作框架协议》(ECFA)，两岸经济关系自此步入制度化轨道；在多边区域经济协议方面，马当局将参与RCEP与TPP双轨并行推动，尤其注重推动加入门槛较低、岛内产业受冲击较小、对整体经济贡献更大的RCEP。蔡英文执政后，无意深化两岸经济关系，拒不承认“九二共识”，导致ECFA后续谈判无法进行；在多边区域经济协议方面，民进党当局热衷于参与美日主导的TPP，认为“大陆在RCEP中扮演了过重角色”④。蔡上任后将马当局的“双轨”推动改为“单轨”，制定《TPP推案策略总体行动计划》，将加入TPP作为其拓展多边经贸协议的单一重点。2018年7月，CPTPP成员国在日本举行首次首席谈判代表会议，各国同意在CPTPP生效后立即启动新会员扩增谈判，并讨论新成员参与问题⑤，台当局将加入CPTPP第二轮谈判作为未来谋求参与的重点工作。

　　（二）争取日本支持

　　美国宣布退出TPP后，日本成为该协议的新领导者，在台湾加入的问题上，日方态度至关重要。获取日本背书、支持台加入CPTPP一直是蔡当局对日关系重点之一。

　　其一，直接对日本表示加入意愿。2017年9月，蔡英文会见日本交流协会会长大桥光夫时表示①，“希望参与包括TPP在内的区域经济整合”。2019年1月，蔡在会见日本众议院议员时表示②，“日本是CPTPP最关键的经济体之一，日本的支持对台湾有格外重要的意义”，“希望日本支持台湾参与CPTPP第二轮谈判”。台“经济部”等部门首长也多次公开表达参与意愿。

　　其二，试图解决核食品进口问题，或谋求将该问题与CPTPP脱钩。2011年3月11日，日本大地震引发了福岛核电厂核泄漏事故，同年3月25日，台湾禁止福岛、群马、枥木、茨城、千叶等五县市食品进口，一直延续至今。台湾对核灾地区食品进口的限制举措引发日方强烈不满，成为台湾加入CPTPP的重要障碍。一方面，蔡当局试图推动解决核食品进口问题。2018年初，台“卫生福利部长”陈时中对外称，“核灾事件已过去较长时间，对日本的食品政策应进行检讨”，“应依据国际贸易相关规定做适当开放”；并向台电的放射实验室发放食品放射性核种检验机构认证（TFDA），为以“食品放射性是否超标”取代地域性限制作为进口标准铺路。但该举动引发舆论轩然大波，民众强烈反对下台当局只得作罢。另一方面，台当局寻求将核灾地区食品进口问题与台湾加入CPTPP脱钩。“反对日本福岛等五县市食品进口”公投过关后，蔡主动会见大桥光夫，表达希望参与CPTPP第二轮谈判的意愿，修复因公投结果带来的台日关系。2019年1月，台“外交部”对外宣称，虽核灾地区食品进口问题对台湾加入CPTPP是较大问题，但台当局一直与日本进行沟通，希望“脱钩处理”③。

　　其三，利用APEC平台与日本沟通。APEC是台湾目前能够参与的层级最高的区域经济组织，CPTPP成员国均是APEC成员，因此APEC成为台当局做CPTPP相关国家工作的重要平台。台湾利用APEC年会向各成员国说明其为参与CPTPP所进行的法规修订、产业调整以及内部沟通情况进展，并通过部长级会议表达加入意愿。2018年11月，台当局派张忠谋参加APEC，特别安排其与安倍见面会谈，直接向日本争取台湾加入CPTPP的机会。

　　（三）完成相关法规修订

　　为达到CPTPP的高标准要求，尤其是相关“边境后”新规则，蔡英文上任后即积极推动配套法规修订，截至2018年11月，已完成《远洋渔业条例》、《投资经营非台籍渔船管理条例》、《渔业法》、《药事法》、《化妆品卫生安全管理法》、《植物品种及种苗法》、《农药管理法》、《邮政法》等8项法规的修订；另外《专利法》、《著作权法》、《商标法》、《数位通讯传播法》等4项法规已进入“立法院”二读，或正进行朝野协商。

　　（五）在WTO中主动宣示为 “已开发经济体”

　　2018年10月，台湾在WTO中主动宣示，“在WTO未来谈判中，台湾将不再争取发展中经济体的特殊待遇，而是以发达经济体的身份参与谈判”。台当局此举不顾岛内农业等弱势产业，其意图在于表达提高贸易自由化水平的决心，为参与CPTPP铺路。

　　三、当前台湾加入CPTPP的主要障碍

　　（一）日本对台湾加入CPTPP态度保守

　　虽台当局为争取日本支持大费周章，但目前日方对台湾的参与态度仍较为克制保守。其一，核灾地区食品进口问题仍是主要障碍。日本对蔡英文期待较高，本以为民进党上台后能顺利解决核灾地区食品进口问题，但蔡当局迟迟未能推动引发日方高度不满。尤其是2018年底台湾“九合一”选举合并投中，“反对日本福岛等五县市食品进口”公投过关严重损害台日关系。事后，日本外相河野太郎表示“不排除通过向WTO提告等方式”解决，并明确指出“可能会妨碍台加入CPTPP”。从现实角度看，福岛等地食品进口问题在日本政治意义大于经济意义，日本民意对此有较大不满情绪，很难切割处理，若不先解决这一贸易障碍，台湾很难与日本展开谈判。其二，中日关系大局回暖，日本不会轻易随蔡当局起舞。台当局参与CPTPP除经济上希望参与区域经济整合外，其政治意图十分明显，希望借该平台凸显台湾的“主权”，并拓展“国际活动空间”。2018年是中日友好和平条约缔结40周年，中日两国总理实现互访，其他一些交流机制也得以重启，中日关系重回正常轨道，年内日本还计划邀请习总书记访日。中美战略博弈加剧，尤其是贸易摩擦的反复，为中日在亚太区域加强合作提供了机遇。中日关系趋稳向好压缩了蔡英文当局操弄台日关系的空间，日本支持台湾参与CPTPP的动力进一步下降。目前台湾、泰国、印度尼西亚、哥伦比亚、英国和韩国均向CPTPP表达了参与意愿，据日媒称泰国和哥伦比亚可能最先进入第二轮谈判，台湾未被提及。

　　（二）面临较高要价，开放准备不足

　　CPTPP号称“21世纪标准”的自由贸易协定，目前虽冻结了部分条款，但在服务贸易开放、货物贸易关税、边境内规则等方面标准仍较高，就目前看台湾加入面临挑战较大。第一，对新成员的要价较高。新加入的成员必须全盘接受CPTPP快速降税原则与相关规范①，谈判空间较小，很难享受创始会员国在部分产业的长期降税时程、例外条款等优惠条件。第二，降税谈判时程长、难度大。根据CPTPP新成员加入共识，新加入的成员在关税降幅方面必须与现有11个成员国展开一对一谈判②。台湾与目前仅与新西兰、新加坡签署了FTA，在全新的基础上与其他9国分别展开谈判，难度较大，必将旷日持久；同时，CPTPP成员以及目前申请会员多同时是RECP成员，或已互相间签署FTA，台参与区域经济整合的意愿最为急切，导致其在谈判中处于劣势地位。第三，对台湾相关产业冲击较大。CPTPP对市场开放水平要求较高，其最终市场自由化比例达97%-100%。农产品方面，台至今仍对农产品实施较为严格的保护，平均关税额度达十几个百分点，稻米还有关税配额（14万吨以上征收200%-300%的关税）③ 。CPTPP包含了日本、越南、马来西亚、墨西哥、智利等农产品出口国家，若大幅开放，台农业恐将面临较大挑战。工业产品方面，据台中华经济研究院学者认为，车辆、机械以及食品加工将是降税的难点，对台相关产业冲击较大。

2018年CPTPP成员国与台湾地区贸易额                                                               单位：百万美元

数据来源：台湾“经济部国贸局” 2019.3.4。

CPTPP成员国与台湾地区投资情况（累计至2018年底）                                            单位：千美元

数据来源：台“经济部国贸局”2019.2。

CPTPP法规调整项目审议进展    （截止2018年11月30日）

表格来源：台“经济部国贸局”

《台湾周刊》2019年第14期