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• 学者论著

台湾参与国际刑警组织问题简述(上)

2019年05月30日来源:邹梦莹

  参与国际组织是台湾当局凸显台湾所谓国际地位、争取国际曝光度的重要途径。2016年5月民进党重新执政后,企图在不接受“九二共识”的情况下,继续参加世界卫生大会和国际民航组织大会,并谋求在参与国际组织活动上取得新突破,国际刑警组织就是其重要目标。蔡英文当局先后于2016年9月和2018年9月两度致函国际刑警组织,申请以观察员身份参与相关会议及机制,但均被拒绝。台湾是中国领土不可分割的一部分,蔡英文当局谋求参与国际刑警组织,不仅不符国际法和国际刑警组织章程,更是逆两岸关系发展潮流而动。在蔡英文当局拒不接受“九二共识”,拒不承认两岸同属一个中国的情况下,台湾无论以何种名义和身份谋求参与国际刑警组织都难以

  实现。

  一、国际刑警组织的发展历程

  国际刑警组织,即国际刑事警察组织(International Criminal Police Organization,简称INTERPOL),是一个政府间国际组织,也是规模仅次于联合国的全球第二大国际组织和全球最大的警察组织,共有194个会员国。目前,中华人民共和国政府是中国在国际刑警组织的唯一合法代表。

  (一)国际刑警组织的发展脉络

  1914年,跨国犯罪团伙精心设计并洗劫了摩纳哥国王的王宫,取道法国逃至意大利。面对近在邻国的罪犯,摩纳哥警察却束手无策。国王普林茨·阿尔贝特建议召开一次国际性会议,以便各国联合应对跨国刑事犯罪,这一建议得到欧洲十多个国家的响应,并促成了共24个国家、188名代表参加的第一次国际刑事警察会议。会上,各方一致同意创立一个以搜集情报和进行合作为宗旨的国际刑事警察机构。由于第一次世界大战的爆发,第二次国际刑事警察会议直到1923年才得以召开。在维也纳警务总长(Johannes Schober)的倡议下,会议决定成立国际刑事警察委员会(International Criminal Police Council, 缩写为ICPC)及其常设机构,在维也纳设立常设秘书处,负责日常工作。这就是国际刑警组织的前身。当时它称不上现代化的国际组织,但开启了各国刑事警察之间共同对付跨国刑事犯罪的平台。然而,第二次世界大战期间,国际刑事警察委员会被纳粹分子控制,总部于1942年迁入德国柏林。

  1946年,比利时政府呼吁改组“国际刑事警察委员会”,并会同英国、法国等17个国家代表在布鲁塞尔召开会议,决定将该组织总部迁往法国巴黎。1946年7月22日,国际刑警委员会总秘书处在巴黎正式运作,其在巴黎邮政处注册的国际刑警委员会的名字缩写为“INTERPOL”。从此,INTERPOL便成了国际刑警委员会以及现今国际刑警组织的名称。1956年,随着该组织通过第一份现代化章程,国际刑事警察委员会(ICPC)正式更名为国际刑警组织(缩写为ICPO-INTERPOL或INTERPOL)。1971年,联合国正式确认国际刑警组织为政府间国际组织。1984年9月,中国正式加入该组织。1989年,国际刑警组织总秘书处迁至法国里昂。国际刑警组织重视加强与各国以及其他国际、区域组织的合作。2002年,I-24/7全球警察通信系统正式启动,极大便利了各国警察系统分享及利用国际刑警组织数据库和服务。2004年,联合国纽约总部设立了国际刑警组织联络办公室。2005年,联合国针对基地组织和塔利班个人的制裁发布了第一份国际刑警组织——联合国特别通告。2009年,国际刑警组织向欧盟总部布鲁塞尔派遣了特别代表。2010年国际刑警组织第79届大会正式决议,在新加坡建立国际刑警组织环球中心(Global Complex for Innovation)作为警务技术创新中心,以增强该组织在亚洲区的作用及影响力;2015年4月,该中心正式投入使用。

  (二)国际刑警组织的运作机制

  依据《国际刑事警察组织章程》(以下简称“章程”)第二条,国际刑警组织有两大宗旨。一方面,“在各国现行法律的限度内,秉持‘世界人权宣言’的精神,保证和促进各国刑事警察当局之间最广泛的相互协助”;另一方面,“建立和发展有助于有效预防和打击普通法律犯罪的各种机构和制度”。基于这两大宗旨,它的主要任务包括:汇集、审核国际犯罪资料,研究犯罪对策;负责同会员国之间的情报交换;搜集各种刑事犯罪案件及犯罪指纹、照片、档案;通报重要案犯线索、通缉追捕重要罪犯和引渡重要犯罪分子;编写有关刑事犯罪方面的资料等。

  章程规定,国际刑警组织设有全体大会、执行委员会、秘书处、国家中心局、顾问和文件管理委员会等6个机构,共同保障该组织正常有序的运作。具体而言,每个机构的功能定位

  如下:

  全体大会。全体大会是国际刑警组织的最高权力机关,由各会员国代表组成。大会每年召开一次,主要任务是决定该组织的战略方针、制定规则、批准活动计划及与其他国际组织间的协议、接纳新会员国、选举产生主席和副主席等人选、审核决定财政预算以及修改相关基础性文件等。此外,在执行委员会或大多数成员国的要求下,全体大会也可召开特别会议。各会员国拥有一票表决权。

  执行委员会。执行委员会由1名主席、3名副主席以及会员国代表共13人组成。这13个名额皆由全体大会选举产生。主要任务是监督大会决议的实施、拟定大会日程、向大会提交工作计划和方案、监督秘书长日常工作和行使大会授予的一切职能。主席任期4年,副主席和执委任期3年。2018年11月21日,国际刑警组织第87届全体大会补选韩国籍金钟阳为新一任代理主席,任期至2020年。同时,大会选出6名新执委。当前执行委员会成员包括阿尔及利亚、俄罗斯、阿根廷、阿联酋、法国、巴西、摩尔多瓦、加拿大、日本、安哥拉、尼日利亚和荷兰等。

  总秘书处。总秘书处由国际刑警组织秘书长和该组织内部相关技术、行政人员组成。负责执行大会和执行委员会的决议、协调各国警察部门的活动、组织警察专家研讨会和专题讨论会、编辑出版各种刊物和资料、通缉作案逃犯和通报被盗物品等。秘书长是总秘书处的最高行政长官,由执行委员会提名,经全体大会通过,任期5年,对执行委员会和全体大会负责。现任秘书长是2014年当选的德国人于尔根·施托克(Jürgen Stock),任期至2019年。

  国家中心局。国家中心局是国际刑警组织在各国的常设机构,由各国自行指定的警察机构担任。它既是各会员国的一个警察部门,依法承担本国的警察职能,又是国际刑警组织的法定机构,在国际范围内代表本会员国履行联络和执法合作事务。国家中心局内通常设置有I-24/7全球警察通信系统,用于实时分享紧急、敏感的警方信息,调查人员可通过这套系统查询国际刑警组织数据库,包括调取犯罪分子及通缉犯数据、DNA档案等。

  顾问。国际刑警组织可就有关事项向其顾问咨询。顾问由执行委员会任命,任期为3年,一般为在某个方面具有国际声誉的专家,通常扮演纯建议性的角色。

  文件管理委员会。文件管理委员会是独立机构,目的是确保国际刑警组织在处理个人信息(如姓名、指纹等)时符合该组织在此事项中制定的条例。同时,文件管理委员会应向国际刑警组织提供有关任何涉及个人信息处理的项目、操作、规则或其他事项的建议,并应处理有关国际刑警组织档案所载信息的请求。

  (三)政治中立与红色通报

  章程中最具特色的一条是有关“中立性”声明的第三条。该条指出,国际刑警组织不能涉及任何具政治、军事、宗教或宗族特征的干涉行动。在该组织的官方网站上,还特别对“中立性”做了说明,称“本组织致力于促进国际间、包括那些相互间没有正式外交关系的国家之间的警察合作;同时,国际刑警组织将秉持《世界人权宣言》的精神,在不同国家现有法律框架的限制下展开行动。正因如此,在国际刑警组织承认中华人民共和国是中国在该组织内的唯一合法代表后,少数国家就以章程第三条为由,提议允许台湾代表参加国际刑警组织年会,特别是在台湾“邦交国”主办全体大会的年份,此种声音尤为突出。目前台湾17个“邦交国”中,除帕劳、图瓦卢和斯威士兰外,其余14个皆为国际刑警组织会员国。

  国际刑警组织另一个为大众所熟知的职能是有权发布红色通报(Red Notice)。红色通报是国际刑警组织会员国要求他国协助定位并临时逮捕需要引渡的犯罪嫌疑人时,发放的7种国际通报之一,因通报左上角的国际刑警徽章为红色而得名,在中国大陆也被称作“红色通缉令”。红色是最高级别,除红色外,还有蓝、绿、黄、黑、橙和紫六种颜色。红色通报由国际刑警组织秘书长依据会员国或者相关国际法庭的要求而签发。其他会员国中心局接获通报后,可立即对要犯实施拘捕,并参照该国相关法律进行引渡。当然,根据国际刑警组织的解释,红色通报并不是国际逮捕令,红色通报发布后,各成员国对被通报者仍保留自行裁量处理的权利。台湾并非国际刑警组织会员,对于重要的通缉对象,台当局通常通过国际刑警组织日本东京中心局发布红色通报,请求国际社会协助追查。

  (四)中国同国际刑警组织的关系

  中国是国际刑警组织创始会员国之一,但1923年国际刑事警察委员会创建时,因各种原因未被列入参加大会的国家名单。1961年,在哥本哈根举行的国际刑警组织第30届全体大会上,国民党当局以“中华民国”的名义加入了国际刑警组织。1971年,随着我国恢复在联合国的合法席位,也开始逐步恢复在其他国际组织中的席位。1984年9月,在卢森堡举行的国际刑警组织第53届全体大会做出决议,同意中华人民共和国为代表中国的唯一合法代表,台湾可以用“中国台湾地区警察组织”的名称留在国际刑警组织内,但不能委派团长,亦无表决权,会议和会议文件中均不得使用“中华民国”的名称和旗帜,台湾当局代表表示不接受大会决定并退出该组织。此后,台湾当局虽积极谋求重返国际刑警组织,但始终未能成功,只能通过其他管道传递跨境犯罪情报。台湾当局也曾多次利用其“驻法国代表处”与国际刑警组织秘书处联系,但皆未获正面回应。

  1984年10月, 国际刑警组织中国国家中心局(INTERPOL NCB China)正式成立,担负着对外联络和打击走私、贩毒、伪造货币、国际恐怖活动和国际诈骗等跨境犯罪的任务,开启了我国与该组织会员国协查案件和交换犯罪情报的新篇章。1986年和1995年,国际刑警组织中国国家中心局又分别在广州和上海设立了联络处。近年来,中国一直与国际刑警组织保持着良好的合作关系,积极参与国际刑警组织的活动,深化高层接触与沟通,加强情报信息交流,开展众多国际执法合作。1995年国际刑警组织第64届全体大会、2017年国际刑警组织第86届全体大会均在北京成功举行。我国代表亦担任国际刑警组织执委会主席、副主席和委员等职务。

    《台湾周刊》2019年第1期