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• 学者论著

2018年美台关系回顾

2019年05月30日来源:钟厚涛

  2018年,随着中美贸易摩擦升级,美国对华打“台湾牌”的动能日益增强。美国不仅公开扬言将台纳入“印太战略”,而且在政治、军事等方面加大“挺台”力度,美台关系随之呈现升温态势。未来,在特朗普政府“以台制华”和蔡英文当局“倚美抗中”的双向需求下,美台实质关系可能进一步提升。

  一、美公开扬言将台纳入“印太战略”

  特朗普上台以来,摒弃奥巴马时期“亚太再平衡战略”,重新布局,构建“印太战略”,妄图以美、日、印、澳为四大支点,全力构建遏制中国大陆的体系。目前美“印太战略”处于探索阶段,日、印、澳在冷静观察一段时间之后,对于所谓“印太战略”特别是背后的“美国优先”策略有了较为清醒认识,开始积极改善和发展与中国的关系。在此背景下,特朗普政府强化与台湾实质关系,妄图把台湾打造为对抗中国大陆的“桥

  头堡”。

  为达到这一目的,特朗普政府不断对台喊话,声称台湾在美国“印太战略”中具有关键角色。2017年12月美国“国家安全战略”报告在阐述“印太战略”时,强调美国将依据“与台湾关系法”为台湾提供正当防卫需求。2018年1月美“国防战略报告”中将中国大陆定位为“战略竞争者”,为提升美台合作推波助澜。3月,美国国务院负责亚太事务的副助理国务卿黄之瀚访台,公开将台湾称之为“印太区域的典范”。6月,时任美国防部长马蒂斯参加“香格里拉对话”,将印太地区比作“美国的优先剧场”,宣称“美国的利益与印太地区的利益密不可分”,并特别重申美国将继续对台出售防御性武器。“美国在台协会”(AIT)主席莫健也提出,“印太地区安全的关键就是台湾的安全。”7月,美国国务卿蓬佩奥在出席“美国总商会”举行的“印太商务论坛”时,特别肯定台湾的经济发展及创新的开放民主社会使台湾成为高科技的动力引擎。7月,美国防部负责亚太安全事务的助理国防部长施赖弗在传统基金会发表演说,也肯定台湾为“印太战略”有价值的伙伴。

  蔡当局一直谋求挤入美国“印太战略”,蔡英文、“国安会秘书长”李大维、“外交部长”吴钊燮等多次表达参加“印太战略”的意愿和决心。2018年5月,蔡当局专门在“外交部”亚东太平洋司新设“印太科”,以具体行动呼应美“印太战略”。2018年8月,台“外交部”委托“两岸交流远景基金会”与美国智库“新美国安全中心”及日本“笹川平和财团”合作,以“共同推动自由与开放的印度太平洋区域”为题举办“印太安全对话”,专门邀请北大西洋公约组织盟军最高司令部前司令史塔福、美白宫前副国安顾问薛德丽及多名美日议员和学者参会,谋求以“1.5轨”的方式逐步融入到美“印太战略”。

  二、美虚化“一中政策”,推动与台高层往来

  2018年3月,在美国“亲台”势力鼓噪和蔡当局幕后推动下,美参众两院无异议通过“与台湾交往法”议案,并经特朗普签署成为美国法律。该法主要内容有,允许所有层级美国官员访台,并与对应层级台湾官员会晤;允许台湾官员访美,并与美国官员包括国务院、国防部以及其他内阁机构官员会晤;鼓励台湾“驻美国台北经济文化代表处”及任何台湾在美国设立的机构在美国进行正式活动,允许美国国会成员、联邦及各州政府官员、台湾当局高层官员参与其中,而不再受到限制。“与台湾交往法”是1979年“与台湾关系法”制定后美国抛出的又一重要涉台法案。美国对华政策依据逐步由“一法三公报(‘与台湾关系法’和中美三个联合公报)”向“二法三公报(‘与台湾关系法’、‘与台湾交往法’和中美三个联合公报)”过渡,美国“一中政策”的根基正被逐步掏空。

  高层官员访台是衡量美台实质关系的一个重要指标,如果美台关系良好,美国往往会指派高层级官员访台;反之,美国则指派较低层级官员甚至是拒绝指派官员访台,故意冷落台湾。“与台湾交往法”的通过,为美台高层官员互动打开了一扇前所未有的窗户,提供了巨大的想象空间,因而蔡当局特别是许多绿营人士对美寄予高度期望。与此相配合,6月“美国在台协会”台北办事处内湖新馆正式启用,美国国会众议院“台湾连线”共同主席哈珀、“美国在台协会”主席莫健等出席活动。美国国务院发言人诺尔特称,“新设施落成是一个里程碑,反映出美台伙伴关系的重要性。”内湖新馆造价2.5亿美元,是美国在亚洲造价最高的“使馆”。在“九合一”选前的10月和11月份,美相继指派副助理国务卿斯科特·巴斯比、环保署首席副助理署长西田珍等访问台湾。回顾美台关系发展历程,美国如此密集指派高层官员访台,特别是在台湾重要选举前夕入岛,以往并不多见。美国此举表面上是要制造美台关系良好迹象,但更为真实的目的,是想利用所谓的美台关系良好为蔡英文制造“政绩”,以此来拉抬民进党选情,支持民进党政权。

  除了邀请美国高官访台之外,蔡英文还主动出击,利用“过境”美国的时机,不断强化与美高层互动,频频制造美台关系“突破”的假象。蔡英文每年都会两次赴“邦交国”活动,每次活动都将“过境”美国视为重头戏。如2018年8月12日至20日,蔡英文以“同庆之旅”为名,访问中南美洲“邦交国”巴拉圭和伯利兹,期间“过境”美国,刻意安排拜访里根图书馆和美国国家航空航天局(NASA)等所谓联邦机构,以制造政绩。岛内舆论称,这些行程在“与台湾交往法”通过以前都是“禁忌”,其成行“具有重要的指标象征意义”,显示台美关系“达到了新的高度”。

  三、美对台军事战略下“指导棋”,对台军售趋向“常态化”

  随着两岸军事实力差距越拉越大,“陆强台弱”态势更趋明显,台湾对于美国“以台制华”的利用价值相对下降。为进一步强化台湾的“棋子”作用,美军方打破此前近十年来相对低调的做法,2018年7月、10月和11月连续三次派军舰穿越台湾海峡,展现干预台海局势的决心,意欲全面强化与台军事安全合作。

  一是强化对台军事战略的指导,要求台构建对中国大陆“不对称战力”。2018年10月底“美台防务工业会议”上,美国防部副助理国防部长海尔韦首度回应蔡当局提出的所谓“整体防卫构想”(ODC),声称“美国防部一直协助台湾思考如何在分散环境中提高联合作战能力,ODC能发挥台湾优势击败入侵势力”,认为ODC“是对抗解放军数量优势和作战力量的有效方法”。长期参与美台“1.5轨”安全对话的台湾淡江大学国际事务与战略研究所黄介正透露称,ODC是“针对台海两岸军力变化以及台湾感受的周边威胁,所新制定的防卫作战构想,得到美方认可”。

  二是强化与台防务产业对接。2018年10月“美台防务工业会议”上,台“国防部副部长”张冠群、“国安会副秘书长”陈文政等详细阐述蔡当局“防务自主”政策,明确表示已经将美国列为推动“防务产业跨国合作的第一对象”,还提出希望把台湾公司纳入美国的防务产业链。海尔韦改变先前态度,对台“防务自主”表示肯定,认为“台湾防务预算的逐年增长是支持整体防务理念的必要条件”。莫健等美涉台官员也表示肯定,称美方“支持并鼓励台湾发展本土防御系统”,称台湾提升“不对称作战”能力,有助于“增加台湾利益相关者的数量,促使投资台湾防卫的利益相关者积极思考台湾面临的安全挑战”。

  三是推动对台军售常态化。继2018年4月8日美国务院核发为台“自制潜艇”提供技术支持的营销许可证后,9月24日美国务院又批准以“对外军售”方式向台湾出售价值3.3亿美元的军火。美台商会会长韩儒伯称,这标志着特朗普政府正在逐步恢复原先常态性的军售审批过程。近期,美国加大对台释放“台反制武器系统对解放军已无优势”的信号,鼓励台“改变旧思维”,继续以军购方式维持自身“坚实的威慑力”。美对台军售将改变以往“包裹式”做法,改为“逐一审查”。11月8日,台湾向美购买的两艘“佩里”级军舰“铭传”号(PFG-1112) 与“逢甲”号军舰 (PFG-1115)正式入列,蔡英文借此机会再度宣示加强对美军购力度。

  四是强化美台联合演训。2018年6月,美战略暨国际研究中心资深研究员葛来仪透露,“台湾将参与美军在所罗门群岛的海军演习”,且“这不是第一次,只是现在正式公开宣布”。8月,美台联合在所罗门群岛举行联合医疗救援军事行动。岛内绿营媒体鼓吹,“这标志着美台军事交流升温,甚至是重大突破”。

  四、强化经济合作,台谋求与美国洽签自由贸易协定(FTA)

  美向来重视与台贸易与投资关系。台湾是美国农产品第7大出口市场,也是美国第11大货物贸易伙伴。美国是台湾第二大贸易伙伴,2018年1-10月,美台贸易额为611.49亿美元,较2017年同期增长11.06%。2018年6月,台湾派遣最大规模的代表团出席“选择美国投资高峰会”,由66家企业、124名成员组成,当时仅台湾“中油”公司就与美签署200多亿美元的合同,另外台向美购买15.6亿美元黄豆,金额较之前的承诺猛增30%。9月,美国对华事务代理助理贸易代表麦卡廷率团访台,代表团官员涵盖美国贸易代表署、美国国务院、商务部以及农业部等重要部门,与蔡当局就农业、知识产权、药品、医疗器材、投资及技术性贸易障碍等进行广泛讨论。目前台湾运用“台美企业论坛”和“农产品贸易赴美友好访问团”等各种交流平台及世界贸易组织及亚太经济合作等多边平台与美方持续合作。台还谋求与美签署自由贸易协定(FTA),2018年11月APEC峰会期间,台湾参加APEC的代表张忠谋与美国副总统彭斯会面,会中谈及自由贸易协定议题,彭斯表示会把台湾所提的台美自由贸易协定计划“带回”美国。

  此外,在人员往来等方面,美台关系也进一步密切。台湾自2012年加入美国“免签计划”后,台湾赴美人数已猛增60%。2018年台湾约有近47.5万人赴美旅游,消费金额超过22亿美元。“美国在台协会”台北办事处处长郦英杰称,2019年为“美台旅行年”,“从年头到年尾将举办各种庆祝与推广活动,大力推动美台双向旅行”。

  蔡英文在2018年“双十讲话”中称,“当前美国行政与立法部门同时展现对台湾的强烈支持,为台美合作奠立良好的基础。台湾会掌握契机,深化台美伙伴关系,延伸与理念相近国家的合作网络,提升台湾的国际角色及战略比重”。整体观察,美为寻求“以台制华”、台当局为寻求“倚美抗中”,2019年有进一步强化双方关系可能。郦英杰已明确表示,未来将重点打造“四个增进”,包括增进美台安全合作、增进美台经济与商业关系、增进台湾在全球社会的角色、增进美台人民的关系。2019年美台将借纪念“与台湾关系法”40周年等之机,不断强化台湾在美“印太战略”中的角色,推动双方在战略对接、政治互动、经贸投资、社会治理和“台湾国际参与”等议题上的勾连。

  《台湾周刊》2019年第3期