【编者按】随着美国对华战略竞争的强化和台湾政治生态的“绿化”，近些年台海局势更加 复杂动荡。赖清德执政以来推行“倚美反中”的“台独”路线，特朗普回归后的对华涉台政策突出“美国优先”原则。结合历史实践与当前形势，《台湾研究》2025年第1期，特别选取若干视角，以中国社会科学院台湾研究所专家综论形式深入探析特朗普2.0时期的台海局势演变走向。第二篇刊发刘匡宇的《特朗普 2.0 时期美国国会生态与涉台动向初探》一文。
作者简介：刘匡宇，男，中国社会科学院台湾研究所副研究员。
特朗普2.0时期美国国会生态与涉台动向初探
美国国会与行政部门共享国家安全和对外政策权力，通过“多方投入的迭代过程（an iterative process with many inputs）”[1]，塑造政策方向、实施资源和限制条件，与总统“共握方向盘”[2]，扮演重要甚至是决定性的作用。[3]特朗普2.0时期安插盟友主持参众两院，但国会将会继续抢夺针对美国头号“战略敌手”[4]的规划设定与资源分配权利。本文从“双层博弈”和“国内政治决定对外政策”视角出发，通过考察119届国会在美对华政策和对台想定的重构与博弈中，面临的政治环境、机制手段与选择偏好的新形势，初步探析其角色、功能和取向的潜在变化。
一、119届国会涉台因素的变量与常量
（一）新的政治生态与权力格局
2024年美国大选重塑了华盛顿的政治景观。斗争极化的118届国会陷入“立法失能”[5]批评，其大量遗留议题却为新国会积累了政治势能。共和党重掌“一府两院”，“三权归一”，其雄心勃勃的对华涉台议程要面对两院新的权力平衡。
首先是共和党脆弱的“执政大满贯”[6] 和显化的分裂。共和党在两院优势微弱（众219:215，参53:47）。众议长选举中，约翰逊（Mike Johnson）重现了上届国会，麦卡锡（Kevin McCarthy）遭极右翼“自由党团”（Freedom Caucus）抵制的一幕，依靠特朗普强力介入才保住议长席位，但党内的要价和反弹并未平抑。[7] 参议院政治生态更加微妙。共和党的53 席是近100 年来最少的多数席次，远低于常规程序投票[8] （Regular Order）所需的60 票门槛。领导层上，前参议院多数党领袖麦康奈尔（Mitch McConnell），交棒给图恩（John Thune）展现了“特朗普时代建制派与非建制派的权力转移平衡”。[9]
新国会政治生态紧绷，亦无意放弃“宪法第二条”制衡权力[10] ，将持续影响特朗普政府对华涉台政治进程。一是国会共识和战略协作更加困难。两党“以台遏华”的利益建构、战略目标和竞争策略上分歧明显，两院立法议程和法案协调并非易事。共和党的微弱优势意味着，只要有1至2名议员跑票就足以制造意外。[11]参议院反对赫格塞斯（Pete Hegeseth）等特朗普国安内阁提名，也表明其与特朗普团队“应对中国崛起威胁”与“捍卫台湾免遭袭击”的方式和手段存在分歧。[12] 而民主党虽处弱势，亦不会轻易附和让共和党全赢通吃的涉华法案。[13]
二是特朗普更有力影响国会议程。约翰逊和图恩均为特朗普盟友，有助于让国会这个对华涉台议程的重要策源地，与白宫保持较高的一致性和连续性。既能降低“美国优先法案”的立法障碍，也能平衡特朗普“分裂式领导风格”带来的撕裂，防御对总统潜在的调查、弹劾。[14] 特朗普也可能更多用“行政令”（Executive Orders）等政策工具，规避国会制约。
（二）关键委员会及其领导人
美国会各大委员会是对华涉台议程的重要权力中心。除了军事和外交，拨款、财政、能源等委员会也将极大运用“钱袋权力”，配合特朗普对华“重商主义”政策取向。
传统“挺台”先锋“台湾连线”近年声量骤降。2024年，康诺利（Gerald Connolly）等四名众议院“台湾连线”主席只有若干表态性声明或共同决议。而在共同主席梅嫩德斯（Robert Menendez）被定罪后，参议院“台湾连线”也暂时沉寂。新国会议员大幅更新，“台湾连线”还需一定重启时间。国会“反华挺台”的动力源与策源地，正向“美中战略竞争特别委员会”转移。
该委员会本届重获授权，保留了“国会山不多的两党真正合作景点”。[15] 作为非常设委员会，其主责是通过调查听证提出政策建议，发动政治造势促使国会持续聚焦“挺台遏华”，而非直接参与立法过程。上个会期，其多项建议被纳入年度国防授权法案和拨款法案。[16] 2024年9月的国会“反华周”有12项法案，包括高度争议的Tiktok禁令，源自该委员会此前的“台湾十条”（Ten for Taiwan）报告[17]和对华经济报告。[18]
2024年，共和党众议员穆莱纳尔（John Moolenaar）接替意外辞职的加拉格尔（Mike Gallagher）担任委员会主席，两人后与“好朋友、好队友”[19]——该会民主党领袖克里希莫尔尼（Raja Krishnamoorthi）窜台。[20] 跨党派“国会反华头子”的抱团，并不能掩盖该委员会“两党” 特色[21]与“反中”合力的削弱。例如，其力推的“反华周”最终“雷声大雨点小”，未能实现一揽子立法，通过的主要是共和党主导法案。民主党委员奥金克洛斯(Jake Auchincloss) 指责称 “开香槟时刻沦为党派斗争”。[22] 再如，该会鼓吹“军事挺台”，但特朗普更强调“台湾自担更多防卫义务”。此外，该会续签后自身也产生懈怠情绪，“反华新军”光环有所减弱。[23]
不过，119 届国会新的议事规则[24]扩大该委员会调查范围，至“反对中国对美国及美盟伴的经济、技术、安全和意识形态威胁的政策建议”。[25] 穆莱纳尔称，委员会将优先推动“小议题、大切口”：一是准入门槛，对华建立战略安全市场壁垒，扩大投资审查，封锁中企和产品“接触美敏感数据和关键设施”；二是出口管制，切断“对华关键技术支持”，更严格限制投资；三是盟伴协调，要求与美步调一致确保“供应链、技术和市场安全”。[26] 此外，酝酿剥夺中国“贸易最惠国”地位，大幅提升对华关税，研提“一带一路”替代方案等。这表明，该会涉台议程或转向美对华战略竞争更广泛领域，更看重台“经贸科技遏华尖刀”角色。
二、119届国会涉台重点议程
新国会既寻求综合性对华涉台立法，也不断零敲碎打[27] 提高法案过关机会。共和党寻求“校准”“逆转”拜登政府政策，其“着陆点”正逐渐明确。[28]
（一）优先事项与工具选项
共和党首要任务是配合“美国优先”的“百日议程”，推进减税、移民、能源等政策，以及从人事和财政上确保特朗普政府运营。
在对华涉台政策上，国会常规手段包括：拨款和授权，以提供政策资源工具或限制权力；立法审查与政策监督，如对台军售交付和军援品类，与台恰签经贸协议，审查重要人事；发布决议声明和与台互窜，以非强制力表达国会立场，影响公众认知，塑造政策氛围；以及通过立法指令（Legislative Directives），授权总统针对“阻统”的制裁、出口管制和军力派遣等。
约翰逊承认“让全体共和党人建立共识仍需大量工作”[29] ，而图恩又保留了“费力把事拖” 的阻挠议事权（Filibuster），对华涉台法案需要更强的党内和党际协调。[30] 如果要用“终结讨论（Cloture）”程序来抗衡阻挠议事，就需要60 票的超级多数。[31] 为此，共和党希望突破常规，扩大“和解程序（Reconciliation）”[32] 范围，降低投票门槛至简单多数。
此外，经过众议院两个“亲特朗普党团”——代表商业利益的主街党团（Main Street Caucus）与自由党团曲折的政治交易，[33] 将上届国会麦卡锡“一名共和党人即可提罢免议长” 的选举妥协，修改为需至少9 名共和党人联署。[34] 约翰逊权位转稳，可能会刺激特朗普和共和党在对华涉台立法上更加蛮干强推。共和党为快速通过争议法案，还在规则中明确“12 项特定法案”可直接采用“常规程序”速通，包括“美台加快免除双重课税法案（H.R.33）”。[35]
（二）战略竞争的艰难转向
美国的极化党争导致国会也陷入“孤立主义”与“全球主义”的政治分野和战略拉扯。国会需要围绕一系列互斥的战略选择展开辩论：“美国应该追求全球霸权还是约束自身角色”；“美国应将联盟作为安全战略基石，还是采取单边主义”；美国应同等重视各个关键区域，还是转向“专注亚洲”“中国首先”？
特朗普1.0时期对华发动“战略竞争”。特朗普2.0时期，面对“三洋三陆”各个热点区域的复杂挑战，国会将更关注应对举措和优先顺序。118 届国会更多聚焦欧洲和中东，如果地缘冲突产生新的爆点，仍将分散新国会对华注意力。
在克鲁兹(Ted Cruz)、科顿(Tom Cotton) 等“战略鹰派”的拉拽下，国会将尝试保持聚焦台湾问题等中美关系关键点[36]，既要权衡谋求“印太绝对主导地位”，或者保持美国力量的限度与外交灵活性；也要评估“立法挺台”冲击中美关系和战略平衡的风险，以及与地缘政治的复杂联动。
（三）军事安全的压力传导
美政府对加力武装台湾、加快“阻统”军事准备既有共识，又有侧重。国会热衷强化台防卫能力，包括加快对台军售、在台预储武器弹药等，越来越多涉台法案条款通过《国防授权法案》包裹变现。新国会可能更聚焦“阻统”威慑，例如加大鼓励运用军援、“总统提用权”（PresidentialDrawdown Authority）等工具，强化美军入岛协训，以及通过制裁抬高“统一成本”。
国会另一大兴趣是帮特朗普索取“保护费”。科尔比（Elbridge Colby）等防务官员称台对美虽重要但非“生死攸关”，威胁台不加大防卫投入，美便不会为台“损兵折戟”。[37] 赖清德当局飙涨的防务预算仍难自证“有足够自卫意愿”，新国会势将通过立法和窜访加大对台施压讹诈。
（四）经济科技的多重图谋
经贸科技正成为美对台优先议题。2025年1月15日，众议院以423:1通过“美台加快免除双重课税法”，参议院亦抛出两院协调的对应法案。[38]作为新国会开门法案，两院两党有较大共识，认为法案将吸引高端半导体赴美设厂，巩固美高科技供应链安全，加快对华脱钩。“台湾人公共事务会（FAPA）”也称这是其长期游说结果，有助“抵御中国经济胁迫”。该法案授权总统与台展开“美台税收协议”（US-Taiwan Tax Agreement）谈判，暴露出包裹美台关系“官方化”意涵。
美国会未来或将关注台高端半导体制造业“美国化”，以及将台AI产业融入美价值化、阵营化和武器化的AI 战略。这表明国会正与特朗普分进合击，通过极限讹诈，拉台更全面融入美“去中体系”，更严格对陆封锁禁运，充当美对华脱钩遏制的尖刀。这也为赖当局打造“台湾产业国安化”“台独经济国际化”，建构“台独经济基础”建立对接路径。此外，国会仍将积极挺台“国际参与”、助台“固邦”、与台遂行“议会外交”“价值外交”，试图实质性抬升美台关系。在全政府“美国优先”语境下，上述议程的权重或有所降低，但从近年有关法案内容看，越来越直白体现“台独”势力对美公关游说的影响，例如美政府近年对联大2758号决议的歪曲和攻击，就是“台独”谬论经美政学界传导，上升成为政策表述。[39]
结 语
在中美战略竞争新局，与美国内新的政治生态中，美国会两院仍将在“以台制华”赛道上抢占身位、积蓄动能，酝酿充当新角色、发挥新作用。首先，以更大力道介入塑造美对华涉台政策，影响特朗普“美国优先”议程。其次，国会更倾向“意识形态挺台遏华”，与特朗普政府谋求“实用主义交易台湾”的微妙差异，值得关注。再者，可能更露骨挑战一个中国原则，更直接指向政策化“挺独阻统”和更公开鼓吹对台“战略清晰”“美台关系升级”。如此将实质性加速异化美涉台政策，冲撞中美护栏，冲击台海和平稳定，其暴冲性、危害性更难抑制。
台湾是中国的一部分，这是国际社会基本共识。美国国会粗暴干涉中国内政，构成对中国主权的挑战和侵害，严重威胁中美和平共处及亚太地区和平稳定。中国坚定不移维护国家主权和领土完整，任何企图分裂中国的行为必将受到严惩和挫败。美国会应摒弃干涉他国内政的错误行径，回到遵守国际法与国际关系准则的正轨上来。
注释
[1] Christopher Blanchard,“ Congress and National Security: Selected Tools and Issues for the 119th Congress, ”
https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF12858.
[2] 刁大明：《从佩洛西“窜台”未果看美国国会在涉华事务中角色嬗变》，《世界知识》，2022年第12期，59-6页。
[3] Peter Pry,“The Role of Congress in the Strategic Posture of the United States Department of Defense,”2010年5月。
[4]“National Security Strategy of the United States of America，”https://trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.
[5] Axios.com,“The 118th Congress passed the fewest laws in decades,”https://www.axios.com/2024/12/30/congress-118th-passed-fewest-laws.
[6] 即Trifecta，指共和党同时掌控白宫和国会两院。
[7] Maddie Gannon,“House Freedom Caucus members explain why they voted for Johnson for speaker, outline demands, ”
https://ny1.com/nyc/all-boroughs/news/2025/01/03/house-freedom-caucus-members-say-whythey-voted-for-johnson-for-speaker--outline-demands.
[8] ABA Governmental Affairs Office，“Welcome to the 119th Congress，”
https://www.abajournal.com/columns/article/welcome-to-the-119th-congress.
[9] Luke Broadwater and Carl Hulse，“Republican Senators Elect John Thune as Next Majority Leader，”
https://www.nytimes.com/2024/11/13/us/politics/trump-senate-thune-cornyn-scott.html.
[10] Ann E. Kowalewski，“Trump 2.0 and Taiwan: Congress Remains Key，”
https://globaltaiwan.org/2024/11/trump-2-0-and-taiwan-congress/.
[11] 3 名来自大选中更支持哈里斯选区的议员，被认为可能为讨好选区主流民意而破坏党纪。
[12] Alexander Bolton，“McConnell opposes Hegseth on final confirmation vote，”https://thehill.com/ homenews/senate/5106231-mitch-mcconnell-pete-hegseth-confi rmation-vote/.
[13] Joseph Rafshoon，“119th Congress: China Priorities of the New Senate Leadership，”
https://www. uschina.org/articles/119th-congress-china-priorities-of-the-new-senate-leadership/.
[14]《特朗普2-0的第一场考试—众议院议长选举惊险过关-对特朗普执政有何意涵》，台永丰金证券，
https://www.sinotrade.com.tw/richclub/hotstock/特朗普2.0的第一场考试—众议院议长选举惊险过关-对特朗普执政有何意涵。
[15] Matthew McMullan，“The China Committee is Back in the 119th Congress，”https://usw.org/news/thechina-select-committee-is-back-in-the-119th-congress/.
[16]“ House Republicans Continue To Stand Up To Communist China Despite Joe Biden’s Weakness，”
https://www.gop.gov/news/documentsingle.aspx?DocumentID=779.
[17]“美中战略竞争特别委员会”，“Ten For Taiwan: Policy Recommendations to Preserve Peace and Stability in the Taiwan Strait, ”
https://docs.house.gov/meetings/ZS/ZS00/20230524/116035/HRPT-118-2.pdf。
[18]“美中战略竞争特别委员会”，“CHINA WEEK RECAP: Congress Passes 25 Bills to Combat Chinese Communist Party Threats，”
https://selectcommitteeontheccp.house.gov/media/press-releases/china-week-recapcongress-passes-25-bills-combat-chinese-communist-party。
[19] John Moolenaar，“Opening Remarks to the American Enterprise Institute: Do Chinese Companies Pose a Risk to Our National Security，”
https://www.americanrhetoric.com/speeches/johnmoomoolenaaramericanenterpris einstitute.htm.
[20] Jennifer Jett，“Top China critics in Congress meet with Taiwan’s president，”
https://www.nbcnews.com/news/world/taiwan-china-mike-gallagher-congressional-delegation-rcna139889.
[21] Phelim Kine，“Forget Beijing — The House China committee is up against Trump and Elon Musk，”
https://www.politico.com/news/2024/12/27/house-china-committee-irrelevance-trump-musk-00000246.
[22] Jiachen Shi，“Leadership Shift in the House China Select Committee Could Cripple Congress’ AntiChina Momentum，”
https://thediplomat.com/2024/04/leadership-shift-in-the-house-china-select-committee-couldcripple-congress-anti-china-momentum/.
[23] Phelim Kine，“Forget Beijing— The House China committee is up against Trump and Elon Musk. (2025-02-03)，”
https://www.politico.com/news/2024/12/27/house-china-committee-irrelevance-trumpmusk-00000246.
[24]每个国会周期，规则委员会都需先通过决议制定本会期的议事规则，以决定立法排期投票的资格、顺序和辩论参数（如时间、修正案等）。这些规则将影响众议院内部的权力格局、法案审议流程等多个方面，参见：https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-resolution/5，及https://www.progressivecaucuscenter. org/house-rules-119th-congress。
[25]美国国会众议院决议案. H.R. Res. 5，119th Cong，§4(a)(2) (2025).
https://www.congress.gov/bill/119thcongress/house-resolution/5/text
[26] John Moolenaar，“Opening Remarks to the American Enterprise Institute: Do Chinese Companies Pose a Risk to Our National Security，”
https://www.americanrhetoric.com/speeches/johnmoomoolenaaramericanenterpris einstitute.html.
[27] Brownstein Lobby Firm，“U.S. Policies on China to Watch in 2024，”https://www.bhfs.com/insights/ alerts-articles/2024/u-s-policies-on-china-to-watch-in-2024.
[28] Joseph Rafshoon，“119th Congress: China Priorities of the New Senate Leadership，”
https://www. uschina.org/articles/119th-congress-china-priorities-of-the-new-senate-leadership/.
[29] Mike Johnson，“Speaker Johnson on Hannity: No Time to Waste Delivering on President Trump’s Agenda，”
https://mikejohnson.house.gov/news/documentsingle.aspx?DocumentID=1507.
[30] Tim L. Peckinpaugh，“Karishma Shah Page.Republicans Maintain House Majority， Clinching Trifecta of Government Control，”
https://www.klgates.com/Guide-to-the-119th-Congress.
[31] 有关上述程序性概念，参见美国国会图书馆相关国会程序介绍：https://crsreports.congress.gov/ product/pdf/R/R46597。
[32]通常仅运用于重大、急迫的财政问题，每年只能使用一次，https://crsreports.congress.gov/product/ pdf/RL/RL30458。
[33]参见Politico 记者Olivia Beavers 推特，
https://x.com/Olivia_Beavers/status/1856817827262366094。
[34] Emily Brooks，“Main Street Caucus grows behind-the-scenes influence in Trump’s GOP，”
https://thehill.com/homenews/house/5095427-house-gop-main-street-caucus/.
[35] 例如“美台加快免除双重课税法案（H.R.33）”，美国国会众议院法案.United States-Taiwan Expedited Double-Tax Relief Act (H.R. 33)，
https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/33。
[36] 汪曙申：《美国战略鹰派的台湾政策主张及其影响评析》，《台海研究》，2024 年第4 期，第46 页。
[37] Austin Dahmer，
https://x.com/austinjdahmer/status/1826243636851318857.
[38] Mike Crapo，“Chairman Crapo and Chairman Risch Introduce U.S.-Taiwan Tax Legislation，”
https://www.crapo.senate.gov/media/newsreleases/chairman-crapo-and-chairman-risch-introduce-us-taiwan-tax-legislatio.
[39] 刘匡宇：《“葛来仪报告”暴露出美国“灰色政策供应链”》，《环球时报》2024 年6月19日。