［关键词］国家治理现代化；国家治理体系；国家治理能力；两岸融合发展

一、两岸融合发展要纳入国家治理现代化进程

（一）国家治理现代化是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本指向

从十八届三中全会以来党领导人民治理国家的实践可以看出，无论是依法治国还是党和国家领导体制改革等各方面的重大改革举措，其根本目的是完善和发展中国特色社会主义制度，其基本指向就是推进国家治理现代化。从十九大对建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的战略部署可以看出，推进国家治理现代化是中华民族伟大复兴的鲜明时代特征，其在经济、政治、文化、社会乃至国防、外交等党和国家的各项事业中具有统领性地位。换句话说，新时代中国特色社会主义的各项事业，必须以推进国家治理现代化为基本指向。

（二）两岸融合发展必须统一于国家治理现代化进程

第一，两岸融合发展要服从于国家治理的总布局。从新时代中国特色社会主义总体布局来看，“坚持‘一国两制’和推进祖国统一”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，十九大报告也强调新时代要继续为“实现推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展三大历史任务”而奋斗。这意味着，作为新时代对台战略重要组成部分的两岸融合发展，要置于中国特色社会主义总体布局中考量，要服从于中国特色社会主义的战略安排与发展目标，也必然以推进国家治理现代化为基本指向。

第二，两岸融合发展要走向“一国两制”。从具体实践来看，香港回归祖国纳入国家治理体系为两岸复归统一带来了示范效应。2017年7月1日，习近平总书记在庆祝香港回归祖国20周年大会上的讲话指出，“回到祖国怀抱的香港已经融入中华民族伟大复兴的壮阔征程。作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港从回归之日起，重新纳入国家治理体系。”“一国两制”最初是为解决台湾问题而提出的，后来率先在香港、澳门实践，并成功使香港、澳门纳入国家治理体系。十九大继续将“一国两制”确立为推进祖国统一的基本方针，台湾问题未来解决后，也将会在“一国两制”方针下纳入国家治理体系。

第三，两岸融合发展是两岸统一后的治理状态。从概念本身来看，两岸融合发展不同于传统意义上的两岸交流。交流可以是国与国之间的交流，不必然走向融合。而融合发展是一个国家内部的事务，它寻求的是国家治理体系内部各组成部分的良性互动状态。就两岸来说，交流有助化解两岸敌对，融合发展则能实现心灵契合。习近平总书记指出，“我们所追求的国家统一不仅是形式上的统一，更重要的是两岸同胞的心灵契合”。因而，两岸融合发展不仅是一种过程，更是一种状态。两岸融合发展在现阶段表现为推进两岸和平发展、由和平发展迈向和平统一的过程，长远来看则是两岸统一后的一种治理状态。

因而，两岸融合发展理念是推进两岸统一进程与治理台湾的有机结合，既要解决国家统一问题，又要解决更为重要、更为长远的治理台湾问题。习近平总书记多次强调，“两岸同胞要携手同心，共圆中华民族伟大复兴中国梦”，两岸融合发展本应是两岸双方共同努力的过程和结果。但当前由于蔡当局顽固走对抗路线，两岸融合发展更多是大陆与台湾同胞直接互动的过程。在大陆牢牢掌握两岸关系主导权的情势下，大陆理应在推进国家治理现代化进程中深化两岸融合发展。本文接下来将对如何在推进国家治理现代化进程中深化两岸融合发展做出初步的探讨。

二、深化两岸融合发展要善用治理理念

把两岸融合发展纳入国家治理现代化进程，首先需要把握治理理论、中国特色国家治理的内涵，及其给两岸融合发展带来的新理念新思路。

（一）治理理论

治理理论于20世纪90年代兴起于西方国家，现已成为全球政府治道变革的普遍趋势。从“统治”、“管理”走向“治理”，是人类政治发展的普遍规律。治理是一个内容丰富、包容性很强的概念，它“特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用”。治理是一个自上而下与自下而上互动的过程，其权力运行既包括自上而下，也包括自下而上，但更多是平行的。治理的参与主体是多元的，既包括政府组织，又包括企业、社会组织以及个人。治理强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的合作管理和实现公共利益最大化。治理以治理主体的合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。等等，治理是一种不同于“统治”、“管理”等传统的强调权威的自上而下运作为特点的权力运作方式。

十八届三中全引入“治理”理念，将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，既是对治理理论的积极借鉴，又赋予其党领导人民治理国家的鲜明中国特色，标志着治国方略从“管理”到“治理”的重大转型。中国共产党的执政经验、中国传统中的精髓和世界上的先进经验共同构成治理理念的经验基础。概括来讲，中国的国家治理具有三个方面的含义：一是国家治理是中国共产党治国理政的新理念，坚持党的领导是国家治理的基本前提，提高党治国理政的能力是国家治理的根本落脚点；二是国家治理特别强调构建国家治理体系和提升国家治理能力的有机统一；三是国家治理汲取了治理理论的基本理念，着眼于构建超越传统的国家和政府管理范围的、包括市场、社会以及个人等多元主体在内的更广泛的治理体系，以及在此基础上不断提高治理能力。

总之，治理理论是人类追求政治文明进步和社会发展的新理念新思路。当前治理体系和治理能力的竞争已经取代意识形态，成为决定世界各国在相互竞争、文明成长中制胜的更深层次的要素。中国的国家治理现代化，是一种超越意识形态争论的更具开放性、包容性和全球化的理念，它着眼于在中国共产党的领导下，完善国家治理体系，提高国家治理能力，并最终实现现代化。

（二）治理理念下的两岸融合发展

治理理念作为一种与“统治”、“管理”思维具有本质区别的全新治国理念，为深化两岸融合发展带来了新契机。

第一，治理理念有利于弥合两岸制度分歧。众所周知，1949年以后两岸在不同的政治制度及意识形态下，按照各自的制度演进逻辑，最终走上了两种各具特色的发展道路。在社会主义和资本主义两种制度对决的背景下，制度的不可调和性成为阻碍两岸复归统一的最大障碍。两岸复归统一被简单二元化为两种制度谁更能代表中国，谁最终吞并谁。而治理理念超越制度与制度的对垒，在当前大陆主导两岸融合发展的情势下，以治理理念深化两岸融合发展，要着眼于如何把台湾纳入整体的国家治理体系，以及如何在此基础上提高国家治理能力。这显然有利于跨越制度分歧这一最大障碍，推动两岸融合发展不断深化。

第二，治理理念有利于扩大两岸融合范围。在传统的管理思维中，往往强调政府自上而下对社会的管理，两岸间的交流也主要体现为大陆政府与台湾企业、社会组织或者个人的垂直互动过程。国共两党恢复合作交流以来，两岸交流又以共产党与国民党之间的党际交流为鲜明特色。治理理念则打破了这种交流模式，摒弃了传统的自上而下单向的管理思维，强调让台湾的企业、社会组织以及个人参与、融入国家治理体系的构建中来。例如，台湾具有发达的民间社会，治理理念改变了以往两岸互动停留在交流层面的状况，能够将台湾的社会组织纳入国家治理体系，使之作为治理主体存在。这就大大拓展了两岸融合的范围。

第三，治理理念有利于提高两岸融合效能。以往两岸之间的交流，多停留在经济、社会、文化层面，最为敏感的政治领域特一直是两岸交流难以触碰的禁区，即使在马英九执政时期也呈现典型的“政冷经热”特征，政治上的“不统、不独、不武”与经济上的两岸大交流、大合作、大发展形成鲜明对比。而治理理念超越经济与政治的分野，通过不断把台湾的企业、社会组织等多元主体纳入整体的国家治理体系，既为两岸和平发展及迈向和平统一提供新契机，又直接为两岸统一后的国家治理体系奠定基础。这显然大大有利于提高两岸融合的效能。

总之，治理理念为两岸融合发展提供了新理念，带来了新契机。在推进国家治理现代化的进程中，必须善用治理理念深化两岸融合发展，由此推动两岸由单纯的经济社会交流向更深层次的心灵契合发展。

三、深化两岸融合发展要有效对接国家治理体系

国家治理体系是一个系统工程，“是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。简言之，国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行体系。

两岸复归统一后，台湾将是国家治理体系不可或缺的一环。而两岸融合发展既是一种工具理性，是两岸和平发展及迈向和平统一的新理念；也是一种价值理性，是两岸复归统一后达致的治理状态。因而，在国家治理现代化进程中深化两岸融合发展，内在地要求打破过去那种缺乏制度化、系统化以及持久化的两岸互动模式，实现两岸融合发展与国家治理体系的有效对接。

第一，两岸融合发展要实现制度化。制度在国家治理中具有根本性、全局性、稳定性和长期性作用。制度体系现代化是国家治理现代化的突出特征，建构现代国家治理体系的过程就是现代制度体系成长与成熟的过程。推进国家治理现代化是以完善和发展中国特色社会主义制度为目标，必须把制度建设摆在首要位置。在落实两岸融合发展、具体实施惠台措施的过程中，必须将其纳入整体的中国特色社会主义制度体系。在“全面依法治国”战略部署背景下，法治是实现两岸融合发展的根本制度保障。一方面，要求中央在不断创新两岸融合发展理念的基础上，通过人大“立法”以及出台各种行政法规的形式，及时填补“法律真空”，为两岸融合发展政策提供法治保障。另一方面，要求各省市不能停留在政府文件层面，而是要运用法治思维和法治方式，以出台地方法规的形式为落实两岸融合发展的具体举措提供法治保障。同时还要求从中央到地方，及时对各项过时落后的法律法规做出修正，确保依法治国理念贯彻到两岸融合的各个领域。通过法治化实现两岸融合发展的制度化，既有利于消除台湾同胞对政策缺乏制度化、稳定性的顾虑，又能够增强台湾同胞对国家治理体系的认同和信任，提高他们主动融入国家治理体系的积极性。

第二，两岸融合发展要实现系统化。系统化是国家治理体系的内在要求。它既体现为包括自上而下、自下而上以及横向互动在内的运行体系，又体现为包括治理主体体系、治理功能体系、治理权力体系、治理规则体系以及治理评估体系等在内的结构体系，还体现为包括经济治理、政治治理、社会治理、文化治理等在内的次级体系，等等。在落实两岸融合发展、具体实施惠台措施的过程中，必须将其纳入整个治理体系布局中系统规划。一方面，加强中央对两岸融合发展的顶层设计，在构建国家治理体系全局中，出台一系列有利于促进两岸融合发展的战略方针政策，加强对两岸融合发展领域范围、机制平台等的统筹规划，确保两岸融合发展与国家治理体系对接具有顶层设计。另一方面，各省市在贯彻落实中央对台政策、出台一系列惠台举措的时候，既要与整体的国家治理体系对接，又要确保将其纳入地方治理体系中，确保与整个国家治理体系相互协调、有机衔接。将两岸融合和发展有机衔接到国家治理体系，有助于消除两岸融合发展的制度壁垒，有助于使台湾同胞更好融入国家治理体系。

第三，两岸融合发展要实现持久化。两岸融合发展不是为了实现和平发展、推进统一进程的权宜之计，而是对统一后如何将台湾纳入国家治理体系做出的长远安排。两岸融合发展进程中形成的制度体系、互动模式等，也应该纳入两岸复归统一后整体的制度体系、互动模式。在落实两岸融合发展、具体实施惠台措施的过程中，必须注重政策的稳定性、连贯性。一方面，当前落实两岸融合发展的政策体系与各项具体措施，要树立为两岸复归统一后治理台湾做准备的意识，注重政策的稳定性。另一方面，当前落实两岸融合发展的政策体系与各项具体措施，不仅与当前治理体系对接，使当前在大陆经商、求学等生活的台湾同胞融入国家治理体系，也要充分考虑到两岸复归统一后国家治理体系的容纳能力，切勿在统一后衍生新问题、出现新麻烦，确保统一后的政策连贯性和适用性。在两岸融合发展进程中探索持久性的治理模式，有助于消除台湾同胞对政策不稳定的疑虑，有助于降低统一后台湾纳入国家治理体系的成本。

总之，现代国家治理体系是一个系统完备、有机协调的制度体系，实现两岸融合发展与国家治理体系的有效对接，既是推进国家治理现代化的内在要求，也是深化两岸融合发展的必由之路。

四、两岸融合发展要利于提高国家治理能力

国家治理能力是国家治理体系执行力的集中体现。国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。习近平总书记强调，“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高国家治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”；“没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用”。推进国家治理能力现代化的过程，实际上就是将国家治理体系中的制度和体制机制转化为国家治理的实际效能的过程。

两岸融合发展的过程，也是不断提高国家治理能力的过程。要始终坚持把有利于提高国家治理能力作为衡量标准，不断提高两岸融合发展的实效性、公平性以及竞争力。

第一，两岸融合发展要具有实效性。能否取得良好的治理绩效是衡量国家治理体系和治理能力的根本标准。从提高国家治理能力的角度来看，两岸融合发展是贯彻落实“两岸一家亲”、“两岸命运共同体”、“两岸心灵契合”等一系列政策体系的过程，要始终把增进同胞的亲情和福祉、让两岸同胞过上更加美好的生活作为落脚点。一方面，要让更多台湾同胞充分享受到大陆改革开放带来的福祉，享受到新时代中国特色社会主义蕴含的巨大机遇。另一方面，要避免将中央对台战略方针政策“形式化”，甚至搞一些不切实际的“政绩工程”、“面子工程”。

第二，两岸融合发展要具有公平性。公平是社会主义社会的内在要求，是现代国家治理的基本原则，是衡量国家治理能力的重要维度。只有公平，才能真正实现发展成果由人民共享。两岸融合发展要始终以促进社会公平正义为落脚点。一方面，重点为台湾同胞提供同等待遇。两岸融合发展的过程，就是逐步实现十九大提出的“为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇”的过程，以及在未来还要为他们在政治参与等方面提供同等待遇，最终完全获得大陆公民同等身份。另一方面，不能制造“超国民待遇”。融合发展不是为台湾同胞提供“超国民待遇”，更不能提供“特权”，否则会制造新的不平等，进而会削弱国家治理体系的治理效能。

第三，两岸融合发展要具有竞争力。竞争力是国家治理体系优越性的集中体现。两岸融合发展的意义首先在于为两岸复归统一创造条件。一方面，创造台湾同胞主动融入国家治理体系的环境。台湾同胞能否积极参与和配合国家治理现代化进程，取决于他们是否可以从参与中实现自身利益诉求，大陆应创造足够的吸引力让台湾同胞参与两岸融合发展。另一方面，出台具有比较优势的惠台举措。蔡当局对我融合发展战略的“反制”，决定了大陆贯彻落实融合发展的具体措施相比台湾当局的“反制”要具有竞争优势。例如，在中央层面的“惠台31条措施”出台后，多个省市相继出台了相关配套措施，为台湾同胞在大陆就业、就学、投资等释出多项具有竞争力的优惠措施。

总之，以提高国家治理能力为两岸融合发展的落脚点，不断提高两岸融合发展的实效性、公平性以及竞争力，彰显中国特色国家治理体系的巨大优越性，将有助于增进台湾同胞对“两岸一家亲”的认同及融入国家治理体系的积极性，并最终有利于两岸心灵契合的实现。

结 语

综上所述，两岸融合发展是新时代大陆对台方略的重要组成部分，必须在推进国家治理现代化进程中不断深化。两岸融合发展是两岸同胞正视历史、消除隔阂、共创未来的过程，两岸终将在不断融合发展中复归统一，这是不可阻挡的历史潮流。大陆牢牢掌握两岸关系主导权，台湾当局愈抵制两岸融合发展，愈将在推进国家治理现代化的进程中被边缘化，主动放弃建构国家治理体系话语权的命运只能是被动纳入国家治理体系。只要两岸同胞共担民族大义，在两岸融合发展的道路上相向而行，不断完善国家治理体系和提高国家治理能力，那么两岸复归统一之日，也将是国家治理现代化实现之时。

本文是作者2018年7月在山东青岛参加三台会时提交的会议论文，部分内容已发表于《统一论坛》杂志。