一、   陈水扁当局在美国院外活动的新情况

　　民进党上台后，陈水扁当局在美国院外活动出现了一些新的情况，主要表现在以下四个方面：

　　一是陈水扁当局倚美心态的加重。与李登辉时期相比，陈水扁当局更加依赖美国，究其原因在于，民进党于2000年5月上台执政是在各种准备条件不足的情况下实现的。民进党不仅执政人才和执政经验欠缺，且顽固坚持“台独党纲”，加上陈水扁上台执政基础薄弱，在处理两岸关系上又不愿接受一个中国原则，因此为稳定其统治地位，采用了比以往台湾主政者更为倚美靠美的政策。他既在政治、经济和军事上寻求台美建立更为密切的关系，又在两岸政治谈判问题上一改以往台湾主政者的态度，多次要求美国“介入”。例如2000年4月陈水扁在即将上任前会见美国前官员时表示，他不反对在既有的沟通对话轨道外进行第二、第三轨道解决两岸问题①。同年7月陈水扁在接受美国《商业周刊》专访时声称，“我们希望美国在两岸关系中能扮演更积极的角色和更建设性角色 ”②。而对军售问题，陈水扁更为投入，竭力强调台湾安全与美国利益的关系。2001年2月他在接见美国前联邦众议员索拉兹等人时称，“台湾安全非仅一地的问题，而是亚太各国共同关切的问题，因为台湾位处亚太区域重要战略地位，美国应继续供应必要的防卫性武器”，“这不但可以捍卫民主，保障台海安全，更是保护美国在亚太地区利益的行为”③。在依美心理作用下，陈水扁上台后，台湾的对美院外活动一直相当活跃。

　　二是“台湾人公共事务协会”（FAPA）等旅美“台独”团体更受陈水扁当局重视。在蒋经国时期，甚至李登辉执政的前半期，一些旅美“台独”社团多与台湾当局合不来，有时甚至严重对立。在李登辉执政的后半期，由于其“台独”立场渐趋明确，台湾当局的对外活动获得了在美“台独”社团的认同与支持，在“加入联合国”、增强台美关系等问题上双方多次联手活动，拉近了两者的关系。民进党上后，旅美“台独”社团与陈水扁当局的关系更加密切，其在陈水扁当局对美工作中的角色日益吃重，其中尤以FAPA最为突出。民进党执政后，因双方的目标和利益相同，FAPA不少成员成为陈水扁当局的重用对象，如历任会长彭明敏、蔡同荣、陈唐山等。2002年1月FAPA借成立20周年之机，首次在台湾召开纪念会，陈水扁出席该会，并在会中宣布将在护照上加注“TAIWAN”，作为“送给FAPA20周年最好的生日礼物”④。可以说，以FAPA为主干的旅美“台独”社团已成为陈水扁当局对美游说活动的一支重要力量，在台湾对美活动中的角色地位日显重要。

　　三是美国国会在对台决策中的角色变化。近些年来美国立法与行政部门之间的矛盾斗争增多，美国国会对于涉外问题的决策影响作用在加大。在台湾问题上，受台湾游说活动等影响，国会对行政部门的相关决策介入更趋积极，对后者形成的压力与牵制力有所增加。由于陈水扁当局采取更加亲美的政策，令美国国会内一些亲台和意识形态色彩较强的议员对台湾的支持更加不遗余力。国会经常通过各类支持台湾的法案，大多数虽不能成为正式法律，但是这些法案在某种程度上起到了宣传效果，并对美国行政部门的相关决策造成一定的心理压力。以对台军售为例，以往美国行政部门只将对台军售的决定向国会作简报，但如今国会已不满“事后报备”，竭力以“与台湾关系法”的有关规定为依据，要求实际参与对台军售的决策权。2000年6月和7月，美国参议院和众议院先后在下个会计年度的“海外拨款法案”中增列条文，规定行政部门应与国会成立机制，在对台军售上事先共同研议。国会类似的要求其实已在1999年的“海外拨款法案”中出现，但有关规定未如2000年的明确。这实际上是美国国会要求直接监督政府的对台军售，使其在此问题上有较大的发言权，也让陈水扁当局在军购问题上多了一条活动渠道。

　　四是美国政府两岸政策的某些变化。去年初布什总统上台，美国新政府对中国的政策发生一些变化，其防遏多于接触的政策使中美关系不时有摩擦发生。布什政府在将美中关系由“战略伙伴”改为“战略竞争”的同时，其两岸政策亦发生一些明显的变化，即由过去的“战略模糊”向“战略清晰”转变。例如2001年1月22日美新任国家安全顾问赖斯在接受日本媒体访问时明确表示，美主张台海维持现状，但两岸政策不再暧昧，如果两岸“任何一方试图改变现状，美国将会介入”⑤。而美国政府有些官员强调要“尊重台湾人民的选择”的说法，在某种程度上鼓励了陈水扁当局向“台独”方向冒进。在强调“台湾安全”的同时⑥，美国政府也在实际做法上加强了与陈水扁当局的军事、政治等方面的关系。如强化对台军售活动，去年4月美国同意向台湾出售包括4艘基德级驱逐舰、8艘柴油动力潜艇等在内的约40亿美元的先进武器装备；并加强了与台湾的其它军事交流活动。在官员互访层次上，提高台湾高层人士过境访美层次。去年5月又一次让李登辉到美国活动；5、6月间陈水扁“过境”美国受到“礼遇”；今年3月同意台湾“国防部长”汤曜明到美国活动。对此，美国国务院发言人包润石表示，同意汤曜明“进行私人访问符合美国政策，美国经常会有这样的人物，甚至是部长级人士从台湾来访”⑦。美国政府对两岸政策的某些变化拉高了陈水扁当局对美国的期待，其在美国院外活动的目标也进一步提高⑧。

　　二、   陈水扁当局对美“外交”目标与其在美国的院外活动

　　由于陈水扁当局采取更为倚美靠美的政策，其在美国的院外活动力度不减反增。2000年在美国司法部登记的档案里，共有29家公关公司为台湾进行游说，其中与陈水扁当局有联系的共有21家，民进党驻美代表处也列名游说团体名单，而美国众议院程序委员会前主席索罗门在退休后亦成为台湾的代理人。总的来说，陈水扁当局将其在美国的院外活动与对美“外交”目标结合得更紧，其活动更加频繁。

　　（一）通过向美国采购大量先进武器，谋求与美国建立实质“军事同盟”

　　为增强“以武拒统”的筹码，陈水扁当局向美国采购先进的武器装备亦更加迫切，而美国“加强台湾安全法”是其达到这一目的的最好途径。该法案在“加强台湾安全”的名义下，旨在突破中美《八·一七公报》对美售台武器的质与量的限制。为此陈水扁当局主要从两个管道入手：一是经由FAPA推动。该组织早在1999年夏开始，即以每年一万美元的代价聘请众议员索拉兹为在国会通过该法案而活动，陈水扁主政后FAPA的相关活动更加活跃。二是通过卡西迪公关公司活动。2000年6月刚上任不久的陈水扁即通过其好友、诚泰银行董事长林诚一，以“台湾研究学会”的名义与美国卡西迪公关公司签下200万美元一年的合同，其中一个特定游说项目是，促美国参议院通过“加强台湾安全法”。此外，也请美国国会议员直接通过行动，呼吁美国政府放宽售台武器限制。例如2001年元月底，参、众两院发起跨党派的信函连署活动，要求布什总统“重视台湾安全”，在当年的美台军售会议上，批准出售宙斯盾巡防舰、Ｐ３反潜直升机与柴油动力潜艇等先进武器给台湾。不可否认，陈水扁当局在美国的院外活动，对于美国多次向台湾出售大批先进武器装备有相当程度的推动作用。

　　（二）提高台美官员互访层次，以拉近其“政治关系”

　　2000年4月，陈水扁还在“候任”时就对美国一访台团成员表示：台湾“高层官员访问或过境美国所受不合理的待遇及限制，应有所改善及突破，而美国也应检讨、修正有关外交、国防官员只能在卸任后访华的限制”。在2000年3月台湾选举结束后，美国参议员穆考斯基即称要邀请陈水扁访美，并大力活动，以求目标之实现。该年8月13日陈水扁以“过境”洛杉矶作试探，几位美国国会议员欲与陈水扁会面，但因受到压力而未果。对此参议员罗特等于9月29 日提出第140号共同决议案，称“直接与台湾民选和任命的高级官员沟通，符合国会与美国行政部门的利益”，“美国应当终止对台湾官员到美国进行高层访问的限制”。众议院也有跨两党的22 位议员于9 月14日提出内容相似的第401 号决议案，只是参议院决议案的措词比众议院的版本更为强烈。2001年1月31日，民进党主席谢长廷在拜会美国国会众议院多数党领袖狄雷时表示，希望美国放宽台湾高层官员访美的限制。狄雷回应说，“我们应该修正（这些限制）”。同年2月27日美国参议员包可仕公开宣称，陈水扁等台湾高层官员“访美或过境美国所受到的不合理限制应该改变”。 共和党众议员谢佛则于5月15日向众议院提案，“欢迎”陈水扁访问美国，并获得42位民主与共和两党众议员的连署。正是在陈水扁当局和美国少数议员的合力活动下，2001年5、6月间陈水扁又一次利用出访机会“过境”美国，这次活动突破了美国政府的某些限制，美国20多位国会议员还专程赶去与陈水扁会面。而陈水扁当局的目标是，通过FAPA的努力，实现陈水扁在“总统”任内访美，以此提升台美“实质关系” ⑨。

　　（三）在加入国际组织问题上要求美国支持，以谋求“台湾主权独立地位”的确认

　　加入国际组织是陈水扁当局拓展“全民外交”的一个重要目标。陈水扁在2000年当选后不久即与美国参、众两院多位议员进行所谓“国际越洋视讯会议”，呼吁美国应协助台湾早日加入WTO组织。2001年底台湾加入WTO后，陈水扁当局将加入国际组织的主要目标转向世界卫生组织（WHO）。今年1月，陈水扁当局展开第五度活动，并试图首次循WHO执委会途径进入WHO的大门。在陈水扁当局的大力活动下，美国国会近几年来在台湾加入WHO问题上扮演相当积极的角色，几次通过议案，要求美国行政部门支持台湾成为“观察员”。在此问题上，陈水扁当局以双管齐下策略推进相关活动，一是间接通过FAPA等旅美台湾人社团，做美国国会工作；二是直接出面邀请美国议员访台，以拉近关系，为台湾加入WHO出力。今年元月初，陈水扁当局邀请美国众议员布朗访台，陈水扁等政要与其会面。布朗此人近几年来不遗余力地为台湾加入WHO奔走，1999年来由他带头在国会多次通过提案支持台湾成为WHO“观察员”，使得美国卫生部官员原先的反对态度有所变化，2001年美国卫生部官员在WHO会场外就公开支持台湾成为“观察员”。布朗在台湾期间声称，他“会持续发挥影响力”，要求美国行政部门在此问题上做出支持台湾的具体承诺。而众议院支持台湾参与ＷＨＯ的第2739号法案，已于2002年4月4日由美国总统布什正式签署成为美国国内法。陈水扁曾公开表示，台湾加入WHO ，“将提升台湾在国际上的地位”⑩。

　　（四）在两岸关系上谋求美国改变一个中国政策，以“复谈无前提”向一个中国原则挑战

　　突破中美建交以来美国历任政府的一个中国政策，是陈水扁当局大力对美进行游说活动的一个重要目标。2000年8月，陈水扁在会见到访的美国参议员杰克·里得时宣称，作为台湾“总统”，他要倾听民意，“不能一意孤行、片面接受中共对所谓‘一个中国’的定义”。同时，陈水扁对克林顿政府的对台政策亦提出批评。2000年12月他在会见美国一访台团时称，希望美国新政府避免再提“三不”，如果一定要提，则应加入“不同意中共武力解决台湾问题”的“第四不”，并期待美国新政府“重申信守‘与台湾关系法’”。与陈水扁当局回避“一个中国”、甚至否认“九二共识”相呼应，美国某些国会议员亦对一个中国提出质疑，为陈水扁当局背离一个中国原则背书。早在2000年3月台湾大选后不久，美国参议院外交委员会主席赫尔姆斯即以《两个华人国家》为题发表专文称，陈水扁当选，象征著“国民党的中国”已蜕变为“民主的中国”，美国应该承认“民主中国”存在的事实，接受“两个华人国家”(11)。美国众议员布朗在2001年底投书《华盛顿邮报》，宣称“我们美国的‘一个中国’，既不是指的中华人民共和国，也不是指的台湾，这个中国应是双方以和平、共同接受的方式达成”；称“美国的‘一个中国政策’才是既成事实，中华人民共和国的‘一个中国原则’不是既成事实”(12)。布朗在2002年1月访台时还声称，他不认为目前美国采取的一个中国政策符合美国的利益。陈水扁上台后多次表示两岸复谈无前提条件，并要求美国“介入”两岸谈判(13)，企图为抛弃一个中国原则谋求美国支持，而美国某些国会议员反对一个中国的言论，也为陈水扁当局背离一个中国原则壮胆。

　　（五）宣扬“台湾的民主化”，累积对美政治资本

　　陈水扁当局还竭力利用所谓“台湾政权和平转移”这一话题，在岛内外大力宣扬台湾的“民主成就”，尤其以美国为重要宣传对象，企图通过意识形态途径拉近与美国的关系，进而谋求美国对台湾的种种支持。早在2000年3月10日，美国30位众议员联名提出“支持台湾民主选举决议案”，称“台湾人民建立了民主”，他们“有权在不受中华人民共和国的干扰下，自由选出总统”。民进党取代国民党在台湾执政被部分美国国会议员认为是“民主在台湾的胜利”，美国众议院国际关系委员会于3月22日通过议案，“祝贺”选举成功，要求中国大陆放弃对台运用武力， 强调台湾未来应由和平方式决定。由众议院国际关系委员会议员韦克斯勒发起的跨党派众议员于2000年4月10日致联名信给陈水扁，祝贺台湾“成功地完成历史性的选举”，赞扬“台湾人民实践民主自由、坚持维护人权，足以成为其他开发中国家的典范”。陈水扁当局利用“台湾的民主化”议题，一方面要扩大其在美国的政治影响力，另一方面在于谋求美国国会更深层次的支持。2000年6月陈水扁当局以“台湾研究学会”的名义与美国卡西迪公关公司签约，后者其中一个任务即是在美国为台湾宣传“民主与经济成就”。在新合同签订后，卡西迪公关公司发表声明称，陈水扁当选“象征台湾民主化的重要转折点，也是教育美国人民有关台湾事务的新机会”(14)。2001年12月台“立委”选举一结束，陈水扁即派出高层代表团赴美国活动，宣称这次选举是台湾2000年5月“民主化的继续”。而台湾当局的相关活动在美国国会中起到了一定的宣传作用。美国众议员布朗曾称，“由于台湾已是民主政体，所以这个未来的（一个中国）实体产生时，必须得到台湾人民同意”。美国众议院24位议员则于2000年10月27日提出决议案，宣称美国支持“台湾前途应透过民主机制，在台湾人民明确同意的情况下和平解决”。此举被台湾方面视为“是再一次展现国会对民主台湾的支持”(15)。2002年6月26日美国联邦参议员托里西利在参议院提出第123号决议案，称“台湾前途必须获得台湾人民同意”。美国国会的相关举措，客观上为陈水扁当局搞“台独”壮了胆。

　　三、   陈水扁当局在美国院外活动的主要方式

　　  院外活动主要在于做议员的工作，通过议员在国会厅堂发表议论，提出相关议案，达到有利于院外活动者利益的目的。在新的内外形势下，陈水扁当局在美国院外活动的方式主要有以下三个方面：

　　（一）发挥FAPA在美国院外活动中的关键作用

　　诚如本文所述，民进党上台后FAPA的院外活动与陈水扁当局对美国工作结合得更为紧密。FAPA成立之初即定位在美国国会为台湾利益游说，20年来该组织在美国国会进行了大量的游说活动，如促成国会通过“台湾前途须以和平方式解决，且需经过台湾人民的同意”、“加强台湾安全法”、推动台湾加入联合国和WHO等议案，与国会建立了相当深的联系。由于FAPA在陈水扁当局对美国院外活动中的影响力增加，其活动更受美国国会的重视并得到呼应，由FAPA操纵推动的提案频频在美国参、众两院亮相。2000年3月10日美国30位众议员联名提出的“支持台湾民主选举决议案”，其实是FAPA推动的。2000年11月4日FAPA在美国洛杉矶、纽约、华盛顿、旧金山以及休士顿等地同时展开示威活动，抗议美方对台湾高层官员严格的过境限制之做法，得到一些美国国会议员的附和，众议员鲍伯·谢佛还专程到洛杉矶参与该项活动。2001年3月在FAPA的活动下，美众议院跨党派提案促售台神盾战舰，提案并要求美国总统促请中国大陆“放弃武力犯台”(16)。2001年8月FAPA等一些“台独”社团，在全美发动侨界人士或团体向当地国会议员游说的活动，希望美方在该年联合国大会讨论“台湾参与联合国”提案时不再发言。近年来，FAPA配合陈水扁当局对外政策目标，在台湾成为WHO“观察员”问题上大力做美国国会工作，且有所进展，例如今年4月4日布什总统正式签署了众议院所提的支持台湾参与WHO的第2739号法案。FAPA已成为陈水扁当局对美院外活动的一支不可或缺的组织，其活跃程度有时连民进党驻美代表处亦黯然失色。

　　（二）利用少数美国国会议员担当支持台湾的“急先锋”角色

　　通过国会提案支持台湾有宣传层面上的作用，经过媒体报道，可扩大对台湾问题的多方关注。但更为重要的是，经由国会提案，可对美国行政部门的决策与政策实施形成压力。因此陈水扁当局在对美“外交”的具体目标上，不管是直接与国会议员联系，还是通过FAPA等旅美社团，均着重拉拢一小部分议员，由他们带头提出支持台湾的相关法案，以达到通过议案、影响美国政府决策的目的。例如在台湾加入WHO问题上，由美国众议员布朗多次带头提案，提案最初“建议”行政部门采取若干措施支持台湾成为“观察员”，到后来使用“命令”性语言，如2001年通过428号法案，授权国务卿拟定美国支持台湾以“观察员”身份参与WHO的计划，并“训令”出席WHO大会的美国代表支持台湾。在同一问题上，美国参议员罗特则在参议院大力为台湾活动。“加强台湾安全法”最早由参议院外委会主席赫尔姆斯提出，众议院于2000年2月通过该案，陈水扁上台后加强了对参议院的游说活动。2001年2月，陈水扁当局邀请赫尔姆斯的助理杜伦到台，走访台湾各军事基地，了解台湾“安全及防御上的需要”，陈水扁当局此举的意图是相当明显的。赫尔姆斯曾表示，推动“加强台湾安全法”是其在外委会主席任内的重要工作之一。 共和党众议员谢佛则是为陈水扁当局向政府呼吁提高访美层次和支持台湾加入联合国的干将，2001年5月和8月他先后就这两方面的问题提案支持台湾。在FAPA和卡西迪公关公司的推动下，美国国会于2002年4月成立所谓“台湾连线”，台湾方面派出“立法委员代表团”参加成立大会，企图以组织对组织的形式，尽可能多动员美国国会议员，以达到强化台美关系的目的。

　　（三）将意识形态与政治经济等利益紧密结合

　　由于亲台议员大多是意识形态极强的民主党自由派和共和党右翼人士，为陈水扁当局利用“民主成就”展开院外活动提供了一定的便利条件。民进党内“基本教义派”和岛内外“台独”分子竭力将“台独”与“台湾民主化”扭在一起，把中国大陆完成统一大业与“威胁台湾民主”相混淆，得到了美国某些议员的“认同”。陈水扁执政后，美国国会亲台议员更是以“支持台湾的民主化”为借口，提出各类有利于台湾的议案。例如2001年初参、众两院跨党派议员写连署信，要求布什总统“重视台湾安全”，售台先进武器。在台湾出生的美国议员吴振伟就称，“这封信代表对民主的支持”。其实，在美国国会议员“支持台湾民主化”的冠冕堂皇的背后，有其相当巨大的政治与经济等利益。以美国对台军售为例，陈水扁当局、美国相关国会议员和军火公司结成利益关系网，三者之间互有需求，在“相互支持”中攫取各自的政治、经济和军事等利益。由于担心美台军售年会改为不定期举行而影响对台军售，美国九大国防航太工业集团出资赞助，由“美台商业协会”出面，在2002年3月间举办了所谓“二○○二年美台防御高峰会”。美国政府为台湾“国防部长”汤曜明出席此会核发了签证，对此美国4位众议员致函布什总统，称其“做了正确决定”，同时要求布什政府“解除台湾高层官员访美的限制”(17)。

　　由于政权的脆弱性及其“台独”倾向性，陈水扁当局对美依赖程度加深，不断强化对美院外活动以获取种种支持显得更加迫切。在相对有利的形势下，这种活动使得陈水扁当局在短期内有些收获。但从中美国两国长远利益来看，台湾的美国院外活动未必都是正数。由于陈水扁当局通过美国支持谋求达到“台湾独立”的图谋日趋明显，其“一边一国论”已对两岸关系稳定造成相当大的冲击，引起了美国方面的注意。而台湾的对美院外活动历来是受制于美国的整体战略利益的，陈水扁当局试图“倚美求独”，最终将事与愿违。

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　　    注释：

　　① 台湾《民众日报》2000年4月25日。

　　② 美国《商业周刊》2000年8月4日一期。

　　③ 台湾《工商时报》2001年2月17日。

　　④ 台湾《联合报》2002年1月14日。

　　⑤ 日本NＨＫ驻华盛顿记者2001年1月22日对赖斯的采访。

　　⑥ 2001年初布什上台不久即在给陈水扁的信函中表达了他“对台湾安全的重视”，以及增强美台关系的意愿。

　　⑦ 台湾《中央日报》2002年3月10日。

　　⑧ 陈水扁2002年5月18日接受日本《读卖新闻》专访时称，“目前是（台）历年来对美关系最好的时期”，台湾应和美国、日本等“签署自由贸易协定，可以达成亚太地区的安定以及台湾海峡的和平”。

　　⑨ 台湾《联合报》2002年1月14日。

　　⑩ 台湾《中央日报》2001年4月9日。

　　⑪ 美国《华盛顿邮报》2000年3月31 日。

　　⑫ 同上，2001年12月18日。

　　⑬ 2001年2月16日会见美前联邦众议员索拉兹时要求美国促两岸对话，见台湾《中国时报》2001年2月17日。

　　⑭ 台湾《中央日报》2000年7月8日。

　　⑮ 同上，2000年10月29日。

　　⑯ 台湾《中国时报》2001年3月22日。

　　⑰ 台湾《中央日报》2002年3月16日。

　　                 （本文发表在《台湾研究》2002年第3期）