两岸直接“三通”始终是陈水扁当局在大陆政策问题上面临的一个实际问题。过去四年来，在两岸加入世贸组织、区域经济合作进一步扩大以及台湾经济持续低迷的形势下，两岸直接“三通”问题更成为陈水扁当局难以回避的问题。然而在两岸直接“三通”问题上，陈水扁当局在基本延续了李登辉时期的“间接”、“单向”、“有限度”的政策的基础上，逐渐形成了一套自己的策略手法。由于陈水扁当局对两岸直接“三通”问题采取了拖延策略，致使两岸直接“三通”至今不能实现。本文拟就陈水扁当局在两岸直接“三通”问题上的策略运用、成因及其影响等问题进行分析研究。
一、陈水扁当局两岸“三通”策略运用的发展过程
（一）2000年5月至2001年7月为适度调整期
这一时期，陈水扁当局以稳定政权为目的，适度放宽有关两岸经贸政策，而对两岸直接“三通”的实质问题采取回避拖延策略。
2000年5月民进党上台执政，岛内政权交替，朝野对立严重，民众信心日减，股市不断下跌，景气由盛而衰。由于民进党仓促上台，在行政人员和执政经验等方面都显不足，在此形势下陈水扁当局的首要政治目的是稳定其在岛内的统治权。因此，面对快速发展的两岸经贸关系，以及岛内要求开放两岸“三通”的呼声，陈水扁当局在拒不承认一个中国原则的前提下，不得不做出点样子，以表明其“兑现”在竞选时的有关诺言。但在具体行动上，陈水扁当局则是“小脚牛步”，以开放“小三通”应付岛内各界“大三通”的要求。
（二）2001年7月至2002年底为具体规划期
这一时期，陈水扁当局鉴于多种因素考虑，对两岸直接“三通”特别是两岸直航问题开始评估与规划，某些涉及两岸“三通”的政策措施有所放宽。
2001年，随着岛内蓝绿政治对峙格局的形成，为确保在泛绿阵营中的主导地位，陈水扁当局开始突显“台独”本性。2001年下半年，两岸加入世界贸易组织的相关程序已进入到最后阶段。陈水扁当局对于台湾加入世界贸易组织有相当高的政治期待，企图以进入该组织为契机，将两岸关系架构在“国与国”范畴内。正是在这样的心态下，陈水扁当局着手对两岸经贸关系包括直接“三通”议题进行规划。2001年夏天台湾当局召开“经济发展会议”，该会“两岸组”以加入世界贸易组织为前提，获得了36项共识，除“台湾优先、全球布局、互惠双赢、风险管理”的基本原则外，共包括积极开放两岸经贸及投资、建立两岸资金流动的灵活机制、加入世界贸易组织与两岸“三通”、积极推动大陆人士赴台观光与两岸协商问题等五大类。尤其是对两岸经贸政策进行检讨，将李登辉时期的“戒急用忍”大陆经贸政策改为“积极开放，有效管理”。“经济发展会议”后，台湾有关“部、会”开始就相关问题进行具体规划与推动，如放宽投资5000万美元以上个案之限制、开放国际金融业务分行与大陆地区金融机构直接通汇、建立大陆投资资金汇回循环运用机制等。2001年10月31日，台湾“行政院”通过“扩大境外航运中心功能及范围，开放货品通关入境”案，确定以循序渐进方式分阶段推动扩大“境外航运中心”的功能及范围，准许大陆货品以保税型态“通关入境”后，再转运至其他国家或地区。2002年春节，金门—厦门和马祖—马尾实现台商中转。2002年7月，台湾“行政院”修正“试办金门、马祖与大陆地区通航实施办法”，适度放宽“小三通”方面的限制。在这同时，在台湾民间和部分“立法委员”的努力下，台湾“行政院”在该年底通过了“大陆台商春节返乡专案”，允许台湾航空公司申请在2003年春节期间实行“春节包机”。尽管陈水扁当局对两岸“三通”问题做了一些规划与开放，但是一些所谓的“开放”措施与真正意义上的两岸直接“三通”仍有相当大的距离，其在两岸直接“三通”的具体行动上可说是停滞不前。
（三）2003年初至2004年5月为选举导向期
这一时期，陈水扁当局以争取赢得“总统”选举为目标，在两岸直接“三通”问题上表现出反复无常的特性，两岸直接“三通”无实质进展。
由于大陆方面的灵活务实，2003年春节两岸实现了“春节包机”。此时，岛内各界期待已久的两岸直接“三通”话题再度成为岛内政治热点。但是，问题并不那么简单。一方面，由于2004年3月“总统”选举的临近，惯于搞文宣活动的陈水扁为争取选票，一度打起了“三通牌”。除了口头性宣示外，陈水扁当局在具体政策措施上还推出一些新花样。2003年8月推出了“两岸直航之影响评估报告”；同年9月陈水扁表示要搞所谓的“两岸货运便捷化”；10月间台湾“立法院”完成了“两岸人民关系条例”的修正。修正后的“两岸人民关系条例”将台商登陆投资规范简化为“禁止类”及“一般类”，在开放陆资方面则准用“外汇条例”；对于两岸直航，则改采“许可、管理并行制”，授权行政部门订定管理办法。另一方面，受到民进党内基本教义派和“台联党”等“台独”分子的反对①，为保住基本票源，陈水扁几次推翻其支持两岸“三通”的政策性谈话，表明为赢得“总统”选举，“三通”问题只是陈水扁手中玩弄的一张牌。2003年下半年起，陈水扁转向打“公投牌”，随之两岸“三通”议题被束之高阁。2003年12月17日国务院台湾事务办公室公布“以民为本，为民谋利，积极务实推进两岸‘三通’”的政策说明书，全面、系统地阐述了大陆有关两岸“三通”的政策主张，受到台湾同胞尤其是台商的热烈关注，但是台湾当局竭力抵消该说明书的积极影响，以免“三通”议题在台湾发烧。由于台湾当局的人为阻挠，台湾工商界原本期待的2004年春节“包机直航”也未能如期实行。
二、陈水扁当局两岸“三通”主要政策与策略
由于两岸经贸关系的快速发展，陈水扁当局上台后面临的两岸“三通”压力较大。上台之初，陈水扁当局不得不调整“戒急用忍”政策，并推出所谓的“小三通”政策。近年来，陈水扁当局陆续就两岸经贸和两岸直航等政策措施进行评估与修正，主要有“两岸直航之影响评估报告”、“两岸航空货运便捷化措施之政策说明”、“两岸人民关系条例修正案”等。总体而言，陈水扁当局对两岸“三通”问题的总思路是：在所谓“积极开放、有效管理”的总原则下，实行渐进式的“阶段性开放”政策，企图在两岸关系问题上与大陆争夺主导权，并继续拖延两岸经济整合的进程，为实现其“台独”目标预留更多的时间。陈水扁在两岸直接“三通”问题上基本延续了李登辉时期的“间接”、“单向”、“有限度”的政策，同时也逐渐形成了一套自己的策略手法。
（一）在两岸协商问题上坚持“公权力介入”的立场
由于陈水扁上台后逐渐往“台独”方向发展，两岸两会协商大门一直未能重新启动。在2004年3月选举临近的情况下，两岸僵局未开对陈水扁当局是有相当的压力的。然而，陈水扁当局多次表示希望重开两岸协商，目的只是为了在岛内外造成“两岸和解”的假象，以捞取更多的选票。因此，面对大陆提出以“民间对民间”、“行业对行业”、“公司对公司”的两岸“三通”谈判的主张，陈水扁的应对策略是：两岸直接“三通”必须先要有“政府对政府”的正式协商，声称两岸直接“三通”问题“涉及公权力，不是民间可以取代的”。后来又在“复委托条款”中确立其“公权力的权威性”：2003年10月，台湾“立法院”修正通过“两岸人民关系条例”，其中确定“复委托条款”。该条款认为某些事务性协商虽可请民间团体参与，但是“必须经由陆委会或主管机关授权”。对此台湾有关官员称，复委托的前提是“确保公权力不被侵蚀”。
（二）在直接“三通”的两岸双方关系定位上引入“一边一国论”
陈水扁当局为排拒两岸直接“三通”，仍续用李登辉时期的“三通必须兼顾安全”的说词，以此构筑台湾民众对大陆的心防，抵制两岸统一的到来。另一方面，陈水扁当局在岛内大力推动分离式的“台湾认同”，并企图利用“三通”途径对两岸关系进行重新定位。在“小三通”启动后，陈水扁当局提出两岸“大三通”的协商应“不预设政治前提”，其实是否定大陆的“一个中国”原则。在两岸加入世贸组织后，陈水扁当局曾竭力谋求在该组织架构下“规范”两岸“三通”。2002年8月，陈水扁又抛出所谓的“一边一国论”，并将两岸航线定位为“特殊国际航线”，声称“两岸直航必须秉持民主、对等、和平的三原则”，以及“不能矮化、地方化与边缘化的三不政策”。2003年8月13日陈水扁在“看见台湾之旅”时称，“在技术上，直航有很多方法，但是两岸却排除不了政治考量”②。因此，两岸直接“三通”实际上被陈水扁当局搁置。
（三）将两岸“三通”视为一个长期持续的过程
对台湾民众尤其是台湾工商界力促当局要求开放直接“三通”的呼吁，陈水扁当局认为两岸直接“三通”问题是一个长期持续的过程。2003年初台“陆委会企划处长”詹志宏在解释陈水扁有关“三通”问题的一次谈话时表示，“两岸三通本来就是相当复杂的问题，三通问题是一个持续推进的政策”。在这样的政策时程下，一方面台湾当局强调，对于“三通”问题两岸必须要有正式协商，签订协议，内部并要有相关的配套措施。另一方面，陈水扁当局认为时间在台湾一方，一度还提出“三通无时间表”的说法。早在2002年春，台“陆委会主委”蔡英文就公开表示：“三通并无太大的急迫性”。2003年8月陈水扁当局推出的“两岸直航之影响评估报告”，强调两岸直航的“阶段性发展”。因此，一再从技术面设置障碍，尽量拖延两岸直接“三通”是陈水扁当局的一个重要两岸政策目标。
（四）在实际操作上采用“明开暗阻”的手段
一是口头宣示多于实际行动。陈水扁上台后涉及两岸“三通”政策措施的放宽屈指可数，并以“间接”、“单向”、“渐进”的现状为满足，其对两岸直接“三通”问题口头允诺多于实际行动。2000年3月陈水扁当选以来对两岸“三通”问题有过多次谈话，例如，他在当选后第五天接受日本媒体采访时称，他期盼当年年底能开放“三通”；在上任前夕对台湾工商界表示“两岸三通很快会有眉目”；2003年5月5日发表“大担谈话”，称“三通是必走的一条路”；2003年8月间陈水扁提出两岸直航三阶段论。然而，他在口头上描绘两岸直接“三通”远景之后，往往又往回收缩，或根本不兑现。二是看似开放，实际阻挠。例如“小三通”、“两岸包机直航”、“货运便捷化”等，这些“开放”措施实际上设置了许多障碍，以两岸直航为例，陈水扁当局在抛出直航评估报告后即表示，两岸直航前必须先做好三大配套条件，其所列条件相当苛刻。而“货运便捷化措施”有“单飞、中停”限制，使这一所谓的“开放”措施几乎徒有虚名，既不直航，也不便捷。陈水扁还在一些公开场合宣传称，台湾方面“能开放的已开放了，但实际效果不理想”，妄图以此否定两岸直接“三通”的需要。
三、陈水扁当局两岸“三通”政策特点与影响
（一）陈水扁当局两岸“三通”政策特点
（1）陈水扁在主观上无意推动两岸直接“三通”的实现。本来在两岸政治僵局的形势下，推动两岸“三通”无疑是改善两岸关系的较佳途径。但是，陈水扁对发展两岸关系实际上不抱期待。2003年初陈水扁在一次讲话中声称：“三通绝对不是台湾经济发展的万灵丹和特效药”；“两岸关系只要维持和平、稳定就好了，不要过度期待和奢望在最短的未来有任何改变和突破”③。台湾“陆委会”有关官员在解释陈水扁对两岸“三通”的看法时说，陈水扁本人对两岸关系的突破及“三通”的成效“有所保留”④。
（2）陈水扁的两岸“三通”策略有明显的投机性和短期行为。陈水扁对权力有特殊的偏好，其政客特性明显，为在选举中取胜，其在两岸“三通”问题上，一方面为获得民众尤其是台湾工商界的支持，提出两岸直接“三通”的远景目标，大多为画饼充饥，或为选举开出的空头支票。如2003年8月陈水扁提出“准备、协商、实践”的“直航三阶段论”，其内容空洞，为因应2004年3月选举的意图相当明显。另一方面，当陈水扁的言论和有关政策受到“台独”基本教义派的猛烈批评时，陈水扁又急忙对前者作某些妥协，如2003年1月20日“三通绝不是台湾经济的万灵丹”的表示即是一例。在无法争取到更多的中间选民支持的情况下，陈水扁不愿冒风险为推动两岸直接“三通”而失去“泛绿”内基本选民的支持。
（3）陈水扁的两岸政策受到“独派”势力的牵制。陈水扁上台后，岛内的“台独”势力活动猖獗，这部分人竭力反对发展两岸关系，声称两岸“三通”问题一定要两岸以“国对国”的立场进行谈判。李登辉主导的“群策会”还主张“台湾应以全球化代替中国化”，宣称“维护台湾主权应先提防经济地基流失”，认为开放两岸经贸“会影响国家安全”。与此同时，民进党内对两岸直接“三通”亦有不同意见，尤其是该党的基本教义派大力反对两岸直接“三通”。2003年6月份，民进党中央还抛出一份说贴，列举了两岸“三通”的所有坏处。另一方面，陈水扁也有利用“独派”势力与大陆进行较量的考虑，企图籍“三通”问题掌握两岸关系的主导权，通过坚持在协商对象上“公权力介入”，突显其权力尊严，以求进退自如：如果成功，可为实现“台独”迈出一大步；如若不成，则可继续在“台湾安全优先”的藉口下拖延两岸“三通”、延缓两岸统一进程。
（二）陈水扁当局两岸“三通”策略之影响
（1）影响两岸关系的改善与民间交流。陈水扁当局在两岸“三通”问题上的种种拖延策略，不仅影响到两岸经贸关系的顺利发展，而且也使两岸持续性政治僵局更加难以打破。尤其是在岛内“台独”势力膨胀的形势下，两岸不能直接“三通”更容易使两岸政治关系处于波动状态，影响两岸关系向前发展。
（2）不利台湾经济的发展与竞争力的提高。随着大陆经济实力的提升，两岸经济关系对台湾经济的影响作用日益显得重要而不可忽视。近几年来，岛内对经济全球化环境下“台湾经济边缘化”的担忧，已排除不了与大陆进一步发展经贸关系，两岸经贸往来已成为台湾经济发展的动力。近两年来台湾整体对外投资下降20%以上，但对大陆投资却成长近四成；两岸贸易额2002年达446.7亿美元，大陆成为台湾第一大出口地，也是第一大出超来源地，2003年两岸贸易额更是高达580余亿美元。台湾有关官员曾表示，2002年台湾经济成长率约达3.1%，其中1.7%来自出超，尤其是对大陆的出超⑤。两岸经贸关系在不直接“三通”条件下仍有如此快速的成长，反映出台湾经济对大陆的依赖已不可或缺。然而，由于陈水扁当局从政治因素考虑，迟迟不开放两岸直接“三通”，已对台湾经济造成一定的负面影响。近两年来，美国商会和欧洲商会先后公开批评台湾当局的两岸经贸政策，在台外商希望台湾能尽早和大陆直接“三通”，这样台湾或许还能保有策略性发展地位。近年来，一些外商在实际行动上开始将其设在台湾的大中国区总部陆续撤离台湾，转进大陆。以欧洲5家飞台湾的航空公司为例，到2003年10月间已有4家停飞台湾。台湾专家学者分析认为，两岸没有直航的确影响台湾与大陆的产业分工，造成台湾许多产业的上、中、下游都往大陆跑，并认为台湾要与世界经济接轨，“三通”是必要途径⑥。
（3）不利岛内企业的区域布局。由于大陆市场庞大，各种优势明显，台商对大陆投资贸易市场相当看好，台湾许多企业都已在大陆建立了产销基地。如果两岸直航，台湾每年能节省转运费和手续费约700亿元新台币。但是，陈水扁当局推出“小三通”、“包机直航”、“货运便捷化”政策等措施未能为台商提供便利和节省成本，两岸不能直接“三通”，使得两岸资金、技术、人员、原材料、信息等双向流动就大受影响。此外，陈水扁当局还不时要求台商“分散投资”，提倡所谓的“全球布局”，这种企图跳过大陆进行海外投资，实际上严重违背经济发展规律，影响到台湾企业的区域布局，对此台商对陈水扁当局种种限制措施和相关政策心存不满。囿于政商关系，台商一般不愿公开批评陈水扁当局的有
关政策，双方依赖关系一时难以分割。然而，一旦台商在大陆的经贸利益超过陈水扁当局所能给予的，不满的声音便会发出来：台湾产业界对于陈水扁当局迟迟不落实开放两岸经贸和“三通”等“经发会”共识的做法早有微词。“一边一国论”抛出后，王永庆等台湾有影响的企业家认为，“三通”将会变得遥遥无期；对于所谓的“货运便捷化”，长荣集团总裁张荣发即炮轰陈水扁当局的海运政策，认为陈水扁当局“没有海运政策”。
________________________________
注释：
（1）台湾《自由时报》2003年2月5日。
（2）台湾《工商时报》2003年8月14日。
（3）台湾联合新闻网2003年1月20日。
（4）台湾《中国时报》2003年1月21日。
（5）台湾《工商时报》2003年1月22日。
（6）台湾《经济日报》2003年10月27日。
（本文发表在《台湾研究》2004年5期）