2000年民进党上台执政以来，更加肆无忌惮地推行“台独”路线，不仅在岛内进行一系列“去中国化”活动，而且在国际上为谋求所谓“台湾独立”的政治地位，大搞“烽火外交”、“冲撞外交”。一时间，台湾当局对外活动势头汹汹，不断冲撞一个中国国际框架，两岸和平稳定受到严重冲击。对此，大陆坚决捍卫一个中国原则，有力地遏制了“台独”分裂势力在国际上的冒险活动。总的来看，近年来台湾当局点火式“务实外交”势头受到重挫，声势大为下降。但是为求败部复活，台湾当局再度调整其活动策略，谋求稳住对外关系阵脚。本文拟就台湾对外关系的现状、整体“务实外交”受挫的原因，以及台湾当局对外活动策略调整趋向等方面进行分析探讨。
一、 台湾当局对外关系现状
从台湾当局对外活动的方方面面看，其总体对外关系呈现走下坡路的态势。
（一） “务实外交”屡屡受挫，对外活动转攻为守
陈水扁上台后，顽固执行“台独”分裂路线，一方面在岛内大搞“去中国化”，在思想意识等方面塑造“台独公民”；另一方面竭力在国际上四处活动，图谋营造“台湾独立”的外部环境。因此，在对外活动上全面铺开，从“护照”更名、“外馆”改名，到“元首外交”、“过境外交”、“柔性外交”、“人权外交”等各类名目繁多的对外活动，从谋求提升与美国、日本等国的“实质关系”，到抛出新议题谋求挤进联合国和世界卫生组织等只有主权国家才能加入的国际组织，其活动势头较猛。但是几年下来，台湾当局对外活动不仅难有突破，而且还常常出现反效果。其“护照”、“外馆”改名在国际社会寸步难行，相反，一个中国原则进一步得到国际社会的广泛确认；“元首外交”、“过境外交”、“人权外交”等活动大多沦为形式，或为了政党斗争、赢得选举只做给岛内民众看；与美、日等国的关系，因中国大陆的强大而没有实质性进展；挤入联合国和世界卫生组织的活动花样虽多，但总是连年败北。总的来看，在中国综合国力不断提升、国际影响力日益扩大的形势下，台湾当局总体对外关系走势呈现下降态势，其对外活动的自主性已大为降低。在现实国际政治大环境下，台湾当局在对外活动上被迫采取相对守势的策略，一方面竭力维持同其渐趋减少的“邦交国”的关系，另一方面修补同某些重要国家的关系，以及在谋求挤进国际组织问题上保持相关活动或议题的持续性。可以说，目前台湾当局“务实外交”已从前些年四处点火的“冲撞外交”，转为目前的有选择活动，其总态势是守大于攻。
（二） 美国对台湾当局的戒心加大，台美关系降至低点
从2006年初陈水扁实施“终统”行动以来，美国对陈水扁“急独”一面的防范力度加大。由于陈水扁出尔反尔，并在2006年访中南美洲的“兴扬之旅”中因在“过境”问题上与美国闹别扭，美国已多次放出重话，并采取相关限制措施，台美关系降至近几年来的低点。一是美国在言论上对台湾当局发出严厉警告，例如：有美国官员表示，如果台湾当局打破台海现状，将会对美台关系产生“全面性的”后果，包括《与台湾关系法》在内 “都有调适的必要”（1）；美国参议院军事委员会主席华纳在一次听证会上表示，如果台湾当局制造麻烦，美国未必会前来援助，台湾应该在政治上自我降温（2）；美国国务卿赖斯则说，“我们不得不对台湾说，它的行为已经成为稳定的问题”（3）。美国副国务卿佐利克5月10日在国会作证时明确表示，“台独”意谓战争，台湾如果不断挑战美国早已定调的“一个中国”政策，“我认为台湾就是一直在撞墙” （4）。台湾媒体报道认为，佐利克的说法“不啻美国对台立场从不支持转向反对台独的一项警讯”；认为，美国过去几乎是私下劝告，现在透过媒体直接表示警告，甚至国务卿赖斯等主动谈及台湾问题，层级的升高以及公开主动表达意见，表明美国对台湾当局越来越不耐烦（5）。二是在实际行动上，对陈水扁明确划出警戒线，防止其再度做出越轨举动。例如2006年5月，陈水扁前往中南美洲“邦交国”访问，美国拒绝其“过境纽约”的要求，而仅同意他从阿拉斯加转机。此举被认为这表面上是给陈水扁“不准过境本土，不得入境造势”的难堪，实际上脱离了12年来对台湾官员访美(或过境)时采用的“安全、便利、舒适”的三原则。而同年9月初陈水扁到南太平洋地区活动，美国也不同意陈水扁搭乘所谓“空军一号”过境关岛。台湾当局视“空军一号为国家主权象征”，美国拒绝其过境关岛，其用意十分明显。同月25日在台北召开台美工商联合会议，美国总统布什首次未循往例致赠书面贺词，也不见“美国在台协会处长”杨苏棣的踪影。
（三）“邦交国”数量不断减少，“金钱外交”作茧自缚
2001年以来，台湾当局先后与6个“邦交国”“断交”，其“邦交国”数量从陈水扁上台时的29个减为24个。2005年一年内台湾当局与格林纳达和塞内加尔2个国家“断交”，2006年8月又与乍得解除“外交关系”，这一连串的“断交”事件对台湾当局造成极大的震撼。台湾“邦交国”总数占有一半的中南美地区形势亦相当不妙，与乍得“断交”后，台湾“外长”黄志芳即在巴拿马召开“地区会报”，研拟稳定与中南美洲“邦交国”关系的对策。为稳住“邦交国”并进行个人作秀，2006年陈水扁已两度出岛，先后到中美洲和南太平洋的一些“邦交国”活动。与此同时，台湾当局加大对“邦交国”的金援数额。据称，陈水扁5月到中美洲花费是“天文数”，9月到南太平洋活动的金援额达30亿元新台币（6）。“金钱外交”可能与“邦交国”维持一时的关系，但毕竟不是长久的良策。令台湾当局难堪的是，台湾的“邦交国”常利用为台湾挤进国际组织提案、发言等机会，伸手向台湾要钱，甚至以“断交”相威胁，要求台湾加大金援数额。8月中旬，瑙鲁总统史可迪密访台湾，有消息传出，他此行就是来向台湾作“政治勒索”的（7）。据台报称，圣文森特总理6月访台得到11.34亿元新台币，多米尼加总统7月访台得到16亿元新台币援助贷款，7月台湾承诺哥斯达黎加约5亿元新台币重修公立医院，圣基茨和尼维斯得7亿元新台币，（8）这些“邦交国”竞相比价，令台湾当局有苦难言。最近，又传出中美洲“邦交国”可能会与台湾“断交”的消息，反映出以“金钱外交”为导向的台湾与所谓“邦交国”的关系，其基础是相当脆弱的。
（四）加入国际组织图谋落空，“民主”、“人权”口号难以发挥作用
挤入联合国和世界卫生组织是台湾当局一个重要的对外活动事项。尽管台湾当局明知以目前的国际大环境要挤进这两个国际组织的可能性微乎其微，但仍连年通过某些“邦交国”在联大和世界卫生组织提案、发言，目的是通过这些国家的提案和发言等活动，让国际社会更多关注台湾问题，进而将此问题“国际化”。陈水扁上台后，在加入国际组织问题上更注重打“民主”与“人权”牌，企图以此争得欧美国家的同情与支持。2002年间台湾“外交部”筹备成立外围组织“台湾民主基金会”，其意图即在于此。该会经费充足，台湾“外交部”每年就捐赠1.5亿元新台币的预算，试图通过该会与国际非政府组织接轨，尤其与欧美国家建立“制度性合作与互动关系”，争取欧美国家的更多支持（9）。几年来，台湾当局大力借“民主”、“人权”之名行谋求“台独”之实，陈水扁等人利用各种机会进行欺骗性宣传活动，如2006年5月12日他在出席“欧洲日”晚宴时不忘谈所谓“民主的台湾”，声称“‘极权的中国’与‘民主的台湾’是两个完全不同的国家”。（10）5月18日，陈水扁主持了上任6年来第一次正式召开的“国家安全会议”。在听取幕僚单位研拟的“二○○六国家安全报告”的相关报告后，陈水扁特别强调确保台湾“民主自由的价值和生活方式”的重要性。尽管如此，空谈“民主”、“人权”，并未使台湾当局的国际活动空间扩大，几年来“民主”、“人权”沦为口号，发挥不了多大作用。相反，国际社会越来越看清台湾当局以“民主”、“人权”作为“台独”工具的真面目。
二、台湾当局对外活动整体受挫的原因
近几年来，中国综合国力日益强大，和谐外交政策得到国际社会的普遍肯定。中国的崛起，以及中国国家形象的正面化趋向，使得“中国威胁论”在东南亚等国家逐渐回落，即使在美国国内，也出现了对中国崛起表示正面肯定的声音。由于大陆迅速发展，台湾与大陆的实力对比差距在拉大。在此形势下，台湾当局对外活动越采取与大陆对着干的做法，其国际活动空间就越小，这是台湾当局对外活动全面受挫的最主要原因。此外，影响和制约台湾当局对外活动的因素还有以下三个方面：
（一）具体操作粗糙，“烽火外交”反烧其身
陈水扁上台后沿用李登辉时期的“务实外交”名称，但在具体操作上十分粗糙，一时间“务实外交”成了“点火外交”，“烽火外交”，究台湾当局自身的问题主要有：
一是罔顾国际政治现实，自不量力。2006年陈水扁执意“过境”美国纽约，美国未能如其所愿，陈水扁则放美国鸽子，搞了个“迷航之旅”，企图对美国耍狠。“台独”人士还声称“不要理会美国”，民进党主席游锡堃则表示应立即推动不被美国认可的“台湾正名”工作。这种做法不仅令台湾当局贻笑国际，而且使美国大为恼火。台湾有评论认为，“在各种即将冲击的危机中，陈水扁的‘迷航’带给台湾的后遗症，特别需要严正面对”，在美国眼中，陈水扁的“诚信已破产了，毫无值得尊重可言”。（11）二是“外交”常成为政党或特定政治领导者的工具。按政治外交常理，外交应超乎党派且尊重专业，但民进党上台执政后，未能从过去反对党的角色中走出来，其执政的行为举止仍以选举和政党斗争为着力点，而罔顾社会、经济等民生议题，并且还经常将岛内政治斗争延烧到对外活动场合。 例如，陈水扁时常把选举造势摆在对外关系之上，不顾美国的反对，抛出“一边一国论”，执意把“公投”与大选绑在一起，如此违反常理操作，严重影响到台美关系。又如，陈水扁为了个人作秀，滥用“外交”资源，进行频繁的“元首”出访活动，其实际效益相当有限。台湾舆论批评说，台湾高层人的这些做法是“大笔挥霍长年累积的外交老本，为自己购买一些短暂的风光”。（12）
（二）岛内民心思定，对“金钱外交”的牵制力量增加
民进党上台执政后，不以改善两岸关系为目的，而是不断采取挑衅大陆的政策，导致两岸关系起伏不定，严重影响到台湾经济的发展和民众生活水平的提高。从2005年大陆先后邀请国、亲、新三党领导人到访以来，岛内民众也看到了大陆经济快速发展、商机庞大的现实，其要求两岸稳定、加快两岸交流的呼声进一步增大。以对美军购案为例，台湾当局为确保“台独”安全，大批量购买美国先进的、甚至进攻性武器。而蓝营人士认为，台湾当局应放弃“两岸对抗性台独政策”，主张“台湾的安全应采‘双轨并进’策略，一方面要与美国保持政治与军事的良好关系，一方面透过交流与对话以缓和两岸关系”。由此，他们提出“合理军购”的主张，反对目前台湾当局的“不合理太贵的军购”政策（13）。因此，台湾当局提出庞大的对美军购预算案在“立法院”难以过关，多少影响到台湾与美国的关系。与此同时，岛内各界不满台湾政治经济社会乱象丛生，尤其是经济持续恶化，对台湾当局“金援外交”的批评声浪升高，对于台湾当局动辄以数亿元新台币为代价的对外活动表示强烈反对，并对台湾当局的“金钱外交”形成一定程度的牵制。例如，2005年台湾当局为中美洲“邦交国”设立总金额高达新台币75亿元的“荣邦专案”，当时就在岛内引发轩然大波，令台湾当局相当尴尬。2006年陈水扁到南太平洋“邦交国”活动，台湾相关官员公开表示，“援助南太友邦的模式，不同于中美洲，不会采取‘荣邦专案’模式”，但岛内的批评声音仍不绝于耳。可以认为，岛内政治、经济和社会等问题丛生，迫使陈水扁为转移民众视线，加大对外活动步伐，搞一些华而不实的对外活动；但与此同时，在岛内政党斗争因素增加、民众对“金钱外交”越来越不满的情况下，台湾当局以“台独”为目的的对外活动受到一定程度的牵制是不争的事实。
（三）陈水扁信誉破产，台美关系遭遇麻烦
近几年来，台湾当局竭力谋求“法理台独”，其对美国的依赖程度比以往的台湾主政者更深，台湾与美国的关系在其对外关系中的份量举足轻重。然而，由于台湾当局错误判断美国对台政策，以为美国对台支持是一张“可以透支的支票”，对大陆不断进行“台独”挑衅，试图将美国绑上“台独”战车。陈水扁从“一边一国论”、“公投”、“正名”、“催生新宪法”，到2006年的“终统论”、“制新宪”，其一系列唐突的冒险举动，令美国对其大为不满。当陈水扁称“兴扬之旅”“已带领台湾有尊严地走出去”，“台独”人士高喊“不要理会美国”，“台湾在国际间要走自己的路”的同时，美国已采取实际行动对台湾当局的行为举止进行一定程度的管制与约束，台美关系受损是显而易见的。 前不久美国国会研究处发表报告指出，陈水扁这几年来的操弄，已使美国从力挺台湾变成警告台湾。（14）近来针对陈水扁抛出“宪改领土”议题，美国官方反应快速、明确，并由国务院发言人逐字、逐句宣读事先准备好的文稿。可见，陈水扁等人或逞一时口舌之快、情绪化处理问题，或为获得百分之十几的“台独基本教义派”的支持，进行政治豪赌，但在美国政府眼中，陈水扁的政治信誉已破产，台美关系亮起红灯也就不足为奇了。
三、台湾当局对外活动新策略
近年来，台湾当局在对外活动上虽屡遭挫折，但它仍抓住种种机会进行相关活动，以求稳住对外关系阵脚。从近期情况看，在今后一段时间里，它将从以下几个方面调整对外活动策略。
（一）以“外交”人员年轻化为契机，推出“外交新思维”
2006年初，48岁的黄志芳出任“外长”。台报道认为，曾是“总统府副秘书长”的黄志芳出任“外长”，“不止理念让扁放心，更以执行力、做事灵活、细腻见长”，陈水扁“把‘元首外交’主力部队放进外交部，也展现他想在最后二年任期，进一步展现外交成绩的用心”。黄志芳上任后，首先进行人事大调整，从“政务次长”、“常务次长”，到“驻外代表”，换的人不少，并有相当程度的年轻化。2006年来，在黄志芳的主导下，举办多场“外交菁英对谈”，试图从“外交思维”转型入手，摆脱台湾当局所面临的“外交”困局。黄志芳公开表示，要对台湾的“外交”思维进行大转型，以摒弃外界对台湾只会搞“冲撞外交”的负面形象。黄志芳还表示，“台湾目前面临两大挑战，一是中国崛起，另一是全球化变迁；台湾要有自己的世界观，要有立足自己国家利益的看法，必须整合一套21世纪的外交新战略，以因应这两大挑战”；认为“台湾优势不在于传统政治外交上和中国面对面竞争，台湾也绝对竞争不过它；但全球化时代，台湾可以发挥很多优势”。（15）由此可见，台湾当局今后对外活动的一个主要切入点将会是与全球化、区域化有关的议题，这将改变台湾当局过去过于重视“邦交国”数目的心态，而从全球化议题目入手，发挥所谓的“国际活动能量”。
（二）以“中国威胁论”为突破口，谋求与美、日结成“准军事同盟”
2006年来，台湾当局谋求与美、日结成“准军事同盟”的意愿更加迫切，尤其是与日本的关系，台湾当局试图借所谓的“中国威胁”进行突破活动。台湾当局以为，“中国威胁论”是其走向“台独”可以利用的一个着力点。因此，台湾当局企图在此问题上大做文章。2006年5月20日，台湾当局公布一份“国家安全报告”，目的就是要向岛内外突出所谓的“中国威胁”。其后台湾有关官员不断向日本表示，愿意与日本建立“准军事同盟”关系。9月中旬，陈水扁更是利用接受日本富士电视专访，竭力渲染所谓“中国以820枚飞弹威胁台湾”、“不放弃对台湾用武”，声称“台湾面对中国飞弹威胁及维护台海安全，台日虽无正式邦交，但是期待与日本建立‘准军事同盟’关系”。（16）
（三）对外活动重于两岸关系，图谋以“外交”摆脱内政困局
台湾有识人士早就指出，台湾当局如果不设法改善两岸关系，台湾的国际活动空间就没有扩大的可能。从近期台湾高层的一些言行来看，台湾当局仍将在大陆政策方面继续采取挑衅策略。据报道，台湾当局从2005年开始就有计划地展开针对大陆的“反三战”行动，由2005年的“反舆论战”、2006年的“反心理战”，转为2007年的“法律战”，即展开“制宪”行动，以突破大陆设定“法理台独”的红线。2007开“制宪”行动，以突破大陆设定“法理台独”的红线。明、今年的这一行动其实已经开始，台湾当局在对外活动上必定会加以配合。此外，在岛内“罢免”、“倒扁”风潮四起的形势下，为摆脱困境，台湾当局加大了“元首外交”活动步伐，2006年陈水扁已有两次出岛访问。目前台湾“外交部”正在规划陈水扁出访非洲的活动，举行所谓“非洲五国高峰会”。因此在“倒扁”困境下，陈水扁图谋藉出访提高声望佳绩会是其 “以外交救内政”的一着棋，陈水扁对再度出访早已表达期待意愿。（17）
（四）调整“加入联合国”策略，推出“台湾”名称
2006年大年初一，陈水扁抛出三大“台独”诉求，其中一个就是要以“台湾”为名重新申请“加入联合国”。在2006年联大会上台湾当局虽未用“台湾”名义申请，但种种迹象显示，台湾当局在岛内“倒扁”困境下，仍将采取挑衅大陆的策略，其刻意升高两岸紧张气氛、转移民众要求其下台的视线、进而赢得深绿人士的坚定支持的用意相当明显。2006年9月9日陈水扁回台南官田老家时宣称“要推动三大运动，包括用台湾名义加入联合国、制订新宪法、公投催讨国民党不当党产”。从目前的国际形势看，台湾当局也自知以“台湾”名义“加入联合国”是不可能的事（18），但作为一种姿态的表示，并采取相应的行动将是陈水扁以“外交”缓解内政困局的另一个花招，企图在岛内“倒扁”声浪下，以更加“台独”的姿态争取“台独基本教义派”的支持。
在当前岛内“倒扁”声四起的形势下，陈水扁坚持不下台，由此可以预见，今后台湾当局为转移民众视线，在国际上仍会搞些花样翻新的活动。但是，可以肯定的是，随着中国国际影响力的继续增大，以胡锦涛为首的新一代领导人奉行和谐外交政策已得到国际社会的广泛好评，一个中国原则将为更多的国家所确认，台湾当局对外活动策略再怎么变，都难以改变其被动守势地位。
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注释：
1、傅建中：《美官员警告扁 废统要承担全面后果》，台湾《中国时报》2006年2月18日。
2、《美国会参议院军事委员会谴责台湾“终统”行径》，中国新闻网2006年3月8日 23:21，http://jczs.news.sina.com.cn/2006-03-08/2321355821.html。
3、Michael Brissenden，“Rice puts US-China relations on the Australian agenda”，http://www.abc.net.au/7.30/content/2006/s1593716.htm
4、张宗智：《美副卿：挑战一中台湾撞墙》，台湾《联合报》2006年5月12日。
5、《孙悟空难逃美国如来掌》，台湾《联合报》 2006年5月12日；《美若施压 修台湾关系法最严重》，台湾《联合报》2006年2月18日。
6、林淑玲、黎珍珍：《诺鲁总统来台扁：我和“外长”都不知道》，台湾《中国时报》2006年9月6日。
7、林淑玲：《府否认“友邦”政治勒索》，台湾《中国时报》2006年9月4日。
8、郭笃为：《占我“邦交国”总数一半中南美“友邦”松动战况吃紧》，台湾《中国时报》2006年8月7日。
9、《“外交部”将成立台湾民主基金会》，台湾《中国时报》2002年6月14日；
《“外交部”规划成立台湾民主基金会》，台湾《自由时报》2002年6月9日。
10、何荣幸：《回应佐立克“撞墙”说 扁：台海和平现状就是“两岸两国”》，台湾《中国时报》2006年5月13日。
11、李正修：《谜航“外交”自取其辱》，台湾《中央日报》2006年5月8日。
12、《请别把台湾的“外交”进一步做小》，台湾《中国时报》社论，2006年2月2日。
13、刘屏：《苏起：三项军购国民党三种立场》，台湾《中国时报》2006年9月12日；《马英九：维持现状扭转两岸紧张》，台湾《中央日报》，2006年3月21日。
14、刘屏：《美国会报告：扁岌岌可危》，台湾《中国时报》2006年8月12日。
15、《黄志芳：应跳脱反制中国打压而办“外交”》，台湾《中时晚报》2006年7月25日。
16、张茂森：《扁：盼与日建立准军事同盟》，台湾《自由时报》2006年9月11日。
17、《“外长”黄志芳：扁出访国人应放眼“外交”效益》，台湾《自由时报》2006年9月2日。
18、程嘉文：《黄志芳：台湾或“中华民国”都很难进UN》，台湾《中时晚报》2006年10月2日。
（本文发表在《台湾研究》2006年第5期）