台湾研究

　　（双月刊）

　　总第123期

　　编者

　　台湾研究编辑部

　　编委会主任

　　余克礼

　　编委会副主任

　　朱卫东

　　谢郁

　　编委

　　（按姓氏笔划）

　　毛仲伟刘国奋

　　刘佳雁许钟萍

　　朱卫东余克礼

　　张冠华修春萍

　　彭维学谢郁

　　主编

　　张冠华

　　副主编

　　刘国奋

　　毛仲伟

　　出版日期

　　2013年10月20日

　　2013年第5期目录

　　特稿

　　尽早开启政治对话协商开创两岸关系和平发展新前景

　　余克礼（）

　　两岸关系

　　建立两岸军事安全互信机制问题探析

　　史晓东陈依工（）

　　两岸社会共同治理问题探讨

　　唐桦（）

　　大陆居民赴台旅游政策及其质量评估

　　项文惠（）

　　两岸经贸

　　海峡两岸服务业合作发展态势与推进策略

　　单玉丽（）

　　两岸产业结构比较与产业合作方向选择

　　——基于1994-2012年数据的实证分析

　　李保明周小柯（）

　　

　　

　　政治

　　台湾族群政治的特征分析周典恩（）

　　

　　

　　专题问题研究

　　当前两岸南海合作问题研究陈先才杨卓娟（）

　　台湾当局南海政策演变之研究

　　范宏伟王虎（）

　　

　　

　　社会

　　海峡两岸养老保险制度比较与可携性研究

　　翟绍果席恒李东方（）

　　台湾社区居家养老的政策、实践及其启示严志兰（）

　　

　　

　　文化教育

　　论沈光文诗歌的诗史特征袁韵（）

　　英文目录封三

　　

　　

　　台湾研究?特稿

　　2013年第5期

　　尽早开启政治对话协商

　　开创两岸关系和平发展新前景

　　余克礼作者为中国社会科学院台湾研究所所长、研究员。

　　

　　

　　在两岸各方共同努力下,两岸关系和平发展已由开创期进入巩固深化阶段。这也意味着两岸关系同时进入了“深水区”,面临着如何突破政治瓶颈，开创新前景的问题。为此，大陆方面继在中共十八大提出了“探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”、“商谈建立两岸军事互信机制”、“协商达成和平协议”的努力目标和方向后［1］，最近，习近平总书记在会见台湾两岸共同市场基金会荣誉董事长萧万长时又郑重宣示，“着眼于长远，两岸长期存在的政治分歧问题终归要逐步解决，总不能将这些问题一代一代传下去。我们多次表示，愿意在一个中国框架内就两岸政治问题同台湾方面进行平等协商，作出合情合理的安排”［2］。习总书记的这一宣示，再次展现了中国共产党和政府正视与面对两岸政治分歧问题的鲜明态度、解决两岸政治分歧问题的诚意与决心和开创两岸关系发展新前景的责任与使命。两岸双方应抓住机遇，在加快实现两岸经济合作全面制度化的同时，尽早开启两岸政治对话与协商，突破两岸政治僵局，不断推进两岸关系向前发展。

　　一、破解政治难题、开启两岸政治对话协商是

　　开创两岸关系和平发展新前景的根本途径

　　所谓台湾问题或称两岸问题，说到底是由政治因素所造成的政治问题，之所以从上世四十年代末开始，延续到至今已超过一甲子，还不能得到解决，也是因为诸多政治干扰的因素不仅仍无法排除，并且还在起作用的结果。政治因素所造成的政治问题，最终只能通过政治途径与政治手段才能解决。海协和海基两会，自2008年6月以来，就两岸经济合作、交流交往等经济性、事务性问题进行了卓有成效的协商，在两岸关系的转型阶段和两岸关系和平发展的开创期，都发挥了重要作用，可谓功不可没。但是，在两岸关系和平发展进入到巩固深化阶段，两会要商谈两岸在各个领域广度、深度的交流与合作的问题，必然要受到政治分歧问题的严重制约，甚至陷入“深水区”而寸步难行。两岸如果不能尽快就两岸政治问题展开对话与协商，两会商谈遇到的瓶颈就难以突破。因此，只有正视两岸已经存在了60多年的政治分歧问题，努力设法去破解政治难题，尽早开启政治对话与协商，才能避免两岸关系发展有可能出现停滞甚至反复的问题，才能确保两岸关系稳定发展的大方向不被改变，才能开创两岸关系和平发展新前景。

　　二、增进维护—个中国框架的共同认知，夯实两岸政治认同与

　　政治互信基础是开启两岸政治对话协商的必要条件

　　长期以来，海峡两岸在政治认同的问题上有着雄厚的互信基础，在坚持一个中国原则，追求国家统一问题上的主张与立场，原本完全一致没有分歧。但是，李登辉、陈水扁在台湾主政期间，为了搞“台独”分裂活动，强行推行“去中国化”政策，造成台湾社会在国家、民族认同问题上的错乱，政治互信上的严重缺失。2008年5月，马英九上台执政，虽然摒弃了李登辉、陈水扁的“台独”分裂路线，重新回到国民党所坚持的反对“台独”、认同“九二共识”的立场上，赢得了两岸关系大局的稳定与持续的发展。但是，囿于所面临的各种压力，马英九当局对李登辉、陈水扁执政时期“去中国化”做法，尚未能大刀阔斧地进行拨乱反正，其坚持一个中国原则的立场与态度亦比较模糊，甚至连本来是中国国民党最先提出来的、后来大陆方面所特别强调的“两岸同属一个中国”的主张，都不敢予以正面呼应，也不愿意碰政治议题，对两岸政治对话协商更是退避三舍。因此，这几年两岸在经济合作、各项交流交流等方面，虽然取得了突飞猛进的快速发展，但并没有有效地扭转台湾社会，在国家民族认同上所出现的偏差，两岸之间的政治互信也还相当脆弱。两岸大交流、大合作、大发展的强劲势头，也未能撼动两岸政治僵局，两岸有识之士尤其专家学者对开启两岸之间的政治互动、政治对话协商，虽然四处呼喊，但也无什么进展。

　　沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春。在两岸关系历经五年快速发展，进入“深水区”之际，特别是在大陆领导人全面完成新老交替后，两岸在攸关增进政治认同与互信的核心问题上，出现了突破性的进展，从而也使两岸有可能进入政治性议题对话协商露出了曙光。

　　其一，中国国民党对大陆方面所坚持的“两岸同属一个中国”的原则立场与主张，首次作出了正式的、明确的、清晰的回应。今年6月13日，习近平总书记会见吴伯雄誉荣主席率领的中国国民党高层访问团时强调:“大陆和台湾虽然尚未统一，但同属一个中国，是不可分割的整体。国共两党理应坚持一个中国立场、共同维护一个中国框架”;“增进互信，核心就是要在巩固和维护一个中国框架这一原则问题上形成更为清晰的共同认知和一致立场”［3］。对此，吴伯雄誉荣主席代表中国国民党作出了明确的正式回应。他指出:“两岸各自的法律、体制都主张一个中国原则，都用一个中国架构定位两岸关系，而非国与国关系”［4］。访问成员、国民党大陆事务部主任高辉评论说，“这是明确将‘一个中国’原则诉诸文字，同时强调法律，就是一中宪法，可视为两岸交流进展一大突破”［5］。台湾《旺报》认为，“这次(习吴)会谈最大成就，应属两岸在‘一个中国’问题上建立了更深厚的互信关系，让两岸当局对经由和平发展手段，解决两岸政治问题更具有信心，面对内部挑战时，也可以更从容自信”［6］。

　　其二，马英九先生也一改对坚持一个中国原则的模糊态度。他在海基会举办汪辜会谈20周年纪念茶会上宣称，不论在内外，“都不会去推动‘两个中国’、‘一中一台’与台湾独立，我们两岸人民都属于中华民族，都是炎黄子孙，我们共享共同血缘、历史文化”［7］。马英九主席在7月20日给习近平总书记的复电中又明确指出,1992年，海峡两岸达成“各自以口头声明方式表达坚持一个中国原则”［8］。这是中国国民党领导人首次正式引用海协、海基两会1992年在香港达成共识的原文，来表述“九二共识”所坚持的“一个中国”原则的核心内容。

　　吴伯雄和马英九所宣称的上述原则和立场，表明国共两党在巩固和维护一个中国框架这一原则问题上，形成了清晰的共同认知和一致立场。这是相当难能可贵的，它不仅夯实了国共两党的政治互信基础，也在一定程度上增强了两岸双方的政治互信，从而为破解政治难题，推进两岸政治对话协商跨出了关键性的一步。也正因为如此，两岸智库得以在上海成功地共同举办首届两岸和平论坛，讨论各项敏感、复杂的政治议题。

　　但是，我们也必须清楚地看到，国共两党在一个中国框架这一重大原则问题上，所形成清晰的共同认知与一致立场，一时还不能为台湾社会所普遍接受。目前，台湾社会内部在国家、民族认同这一重大问题上，还存在着较大分歧，朝野主要政党彼此之间也没有建立起基本的政治互信。在这种情形下，开启两岸政治对话与协商，在台湾岛内还会遇到一定的阻力。因此，当前海峡两岸尤其是台湾内部，当务之急是应本着尊重历史、正视现实、面向未来的心态，切实从谋求台湾的发展、人民的福祉和实现中华民族伟大复兴出发，摒弃“台独”分裂意识，消除台湾社会内部在政治认同问题上存在的分歧，构建社会共识与互信，凝聚对国家、民族的认同，广泛形成对一个中国框架的共同认知，强化两岸政治互信基础，为两岸开启政治对话协商排除阻力。

　　三、两岸双方都应以积极务实的态度正视两岸政治对话协商的问题

　　在两岸关系和平发展处在关键时刻，大陆方面及时地提出，把“探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”、“商谈建立两岸军事互信机制”、“协商达成两岸和平协议”三大政治议题,作为开创两岸关系和平发展新前景的方向与突破口，并摆上大陆对台工作议事日程。这充分体现了大陆方面对深化两岸关系和平发展的极大诚意和高度的责任感与使命感，因而备受各方肯定与好评，并引发了海峡两岸各界人士，讨论两岸政治问题的兴趣,要求两岸进行政治谈判的呼声四起，甚至要求马英九当局恢复《国统纲领》、推动两岸和平统一之声也骤然增多。

　　与此形成对比的是，由于马英九连任后仍然回避两岸政治问题、消积对待政治对话协商与谈判，因而饱受各方的批评，甚至还相当尖锐。民进党前主席许信良接受《环球时报》记者采访时指出:“马英九先生在第二任期后，公开反对两岸政治对话，反对台商到平潭投资，马英九称，到平潭投资就是支持中国大陆‘一国两制’。以台湾领导人身份，发表这种讲话是非常不必要的。事实上，不愿意做，你可以保持沉默，公开反对是会伤到两岸关系的。公开反对政治对话已经伤害到两岸政治互信”;“政治对话绝对是有益无害的”,“如果没有两岸政治对话，一些小事情就可能破坏两岸政治互信”,“我想不通，马英九先生为什么不愿意两岸政治对话”［9］。台大石之瑜教授指出，“三通后，台湾政情急转直下，马英九对于两岸政治接触避之唯恐不及”；“在2012年连任之后，他的立场又从‘不政’退化到‘防政’，任何可能影射两岸政治谈判的蛛丝马迹，他都要加以澄清，甚或反对”［10］。一位专栏评论员指出,“马英九自连任以来，两岸关系进入了‘深水区’，但马当局在处理两岸关系上却裹足不前，优柔寡断，特别涉及到政治议题上，是望而却步，不提、不碰、不谈，甚至谈‘政’色变，使两岸关系虽处在‘深水区’，却无新突破、新发展”［11］。

　　上述言论反映了两岸关系进入“深水区”后，两岸各界人士对深化两岸关系和平发展的焦虑与开启两岸对话协商谈判的高度期待。台湾《联合报》的社评指出：后ECFA时代两岸关系无可避免地从“浅水区”朝着“深水区”方向发展，马英九如果继续沿用过去站在“岸边”或“浅水区”的方式，处理“深水区”的问题，已行不通［12］。《联合报》的这一分析很有见第，点出了当前两岸关系和平发展所遇到的实际问题，亦即在ECFA进入后续商谈阶段，两岸己经无法回避政治上的分歧问题。一位了解两岸两会商谈内情的人士曾公开撰文感慨地指出，在两岸关系进入“深水区”后，两岸政治分歧对两岸各个领域交流与合作将产生越来越大的制约作用。最有代表性的例子就是商签两岸投保协议,历时两年多，两岸两会经过多次磋商才最终达成，其中最主要的制约因素就是两岸在政治体制、法律制度、司法程序等政治层面存在明显差异［13］。凡此都表明，两岸如果不能及早就政治层面的问题进行对话协商，不要说深化两岸关系和平发展很可能成为一句空话，恐怕连ECFA后续阶段的商谈也不易顺利地进行。正是基于此，台湾很多媒体和有识士呼吁马英九当局应“展现决心，引领民意，及早开始两岸政治对话，积极推动两岸关系和平发展向前迈进”。《中国时报》还情真意切坦承地向马英九提出建言指出：如果马英九真正对两岸的政治对话、政治谈判的必要性想清楚，认定此一政策是对台湾有利，那就必须以推动ECFA的勇气，动员“政府”，发动精英去引导民意，影响民意，专注精力和资源，促其实现，以安民心，以化对立。万万不可半途而废，既失民心，又伤两岸。切忌以“两党政治对话”为诱饵，换起某些政治利益，而没有真诚推动两岸政治对话的后续行动［14］。

　　总之,我们应当看到，期待两岸的政治关系能够有所创新与突破，希望两岸关系和平发展不断深化、不断向前迈进，已成为今天海峡两岸的主流民意。两岸执政当局特别是台湾方面应当认清两岸关系发展的大趋势，把握大方向和民意走向，放开手脚，以前瞻性的眼光和战略思维，正视两岸政治分歧问题，齐心协力地推进政治对话与协商，突破阻碍两岸关系发展的政治瓶颈，共同携手开创两岸关系和平发展新前景，完成中华民族的伟大复兴。

　　四、破解政治难题、开启两岸政治对话协商与谈判，应从结束两岸敌对状态着手

　　正如在前面所提到的，自从大陆方面正式提出把“探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理安排；商谈建立两岸军事互信机制，稳定台海局势；协商达成两岸和平协议,开创两岸关系和平发展新前景”，作为大陆当前和今后一个时期对台工作的一项重要任务摆上议事日程以来，谈论政治议题已成为关心两岸问题的各界人士的热门话题，尽早开启两岸政治对话协商，巩固深化两岸关系和平发展，是大势所趋，人心所向。两岸双方都应把握两岸关系和平发展所出现的新形势，抓住难得的历史新机遇，以结束两岸敌对状态为突破口，迈出两岸政治对话协商关键性的一步，乘势打破两岸政治关系僵持的局面。

　　为什么要以结束两岸敌对状态作为两岸政治对话协商的切入点呢?这是因为：

　　第一、结束两岸敌对状态是两岸协商谈判，解决政治分歧问题的基本前提。两岸之间所存在的各种重大政治分歧，至今还无法解决，都是肇因于两岸仍处于敌对状态之故。如果两岸跨不出结束敌对状态这一步，无论是对国家尚未统一特殊情况下的政治关系，作出合情合理安排，还是商谈建立两岸军事互信机制、涉外事务，抑或协商达成两岸和平协议，恐怕都是难以往下进行。从根本上说，协商解决以上这些问题是结束两岸敌对状态的一种自然延续。如果两岸的敌对或对立状态仍没有结束，又如何对两岸的下一步、对两岸的未来，作出合情合理的安排?

　　第二、只有结束两岸敌对状态，两岸才能从根本上建立起坚实的政治互信。台湾《旺报》创办人蔡衍明先生有一句名言，“没有彻底和平，两岸就无法建立更进一步的互信”［15］，我非常赞同这一看法。两岸敌对状态不能结束就不可能有两岸的“彻底和平”。正是因为两岸敌对状态的存在，今天两岸关系虽然已经进入了和平发展阶段，但是，两岸还是走不出冷战的阴影。两岸之间仍充斥着很多旧的甚至是敌对的思维，长期笼罩在两岸同胞特别是台湾同胞心中的种种疑虑与不信任感，甚至是敌对的情绪也未从根本上消除。更为严重的是，两岸军事上的对峙依然—直存在。—方面，台湾仍以大陆为唯一的假想敌，向美国大量地购买先进武器。另一方面，大陆对“台独”分裂势力铤而走险的武力防备也不敢松懈。在这种情形之下，两岸之间的政治互信，事实上还是相当脆弱，两岸的和平也没有制度上、法律上的保障。所有这些，都是关心两岸关系发展的人士，不断呼吁要应尽早两岸结束敌对状态、建立军事互信机制、签订和平协议的根本原因之所在。两岸只有以法律的形式，正式宣布结束敌对状态，才能建立起可长可久的和平保障机制，才能实现两岸关系的完全正常化，两岸之间的政治互信才能牢固确立，两岸政治对话协，不仅可以开启，而且一定能够可以顺利有效地进行。

　　第三、正式结束两岸敌对状态，可以有效地排除外部势力插手台湾问题、干涉中国的内政。本来台湾问题是属于中国内部的事务，是两岸中国人自己的事情，不容外国势力干涉、插手。但是，由于两岸仍处于敌对的内战状态之下，台湾方面包括有相当一部分民众在内，因为担心大陆方面会以武力的方式解决台湾问题，于是支持当局花大笔的经费购美国的武器，加强所谓的“台湾的防御”。这种做法既耗费了台湾巨大的财力，更给了美国等外国势力插手、干涉中国内政的借口，实在是中国人的不幸。两岸只要正式结束敌对状况，并建立起军事互信机制，“两岸一家亲”的关系就会牢不可破，台湾同胞再也不用担心所谓“安全”的问题，更用不着去花大笔冤枉钱向美国购买武器，美国对台湾的直接控制与影响就会自然下降，外国势力利用台湾问题插手与干涉中国内政的机会也会大为降低，并且最终将会完全消失。

　　第四、结束两岸敌对状态是两岸各方和全球华人华侨共同的期盼，有很高的民意基础。

　　大陆方面，从1979年1月发表《告台湾同胞书》30多年来，一直始志不逾地推动两岸就结束敌对状态问题进行协商谈判，努力谋求两岸达成和平协议，实现两岸关系全面正常化。大陆的这一主张是举世皆知的，无庸细述。

　　台湾方面，无论是李登辉还是陈水扁在执政期间，都曾明确地表示，两岸应终止敌对状态，签订和平协议。李登辉在1996年竞选台湾地区领导人时曾多次讲，“海峡两岸所有民众都热烈期盼，必须终止两岸敌对状态”、“无论谁当选第九任‘总统’，都应重视终止敌对状态”［16］。当选后，他在接受境外媒体专访时又宣称，“将努力建立共识，以签订结束海峡两岸冲突的和平协定为优先政策”［17］。陈水扁在位时亦曾在“双十节”演讲中郑重地宣称，“两岸应该正式结束敌对状态，并透过协商谈判，建立军事互信机制”［18］。

　　国民党从在野到重新上台执政，都主张应结束两岸敌对状态、签订和平协议。2005年4月，连战主席率领中国国民党高层代表团首次来大陆访问时，在国共所达成的五项共同愿景中明确地提出，要“促进正式结束两岸敌对状态，达成和平协议”［19］。马英九也一向很重视结束两岸敌对状态，签订和平协议的问题。2005年7月，他当选国民党主席，在8月召开的国民党全代会上，就将国共五项共同愿景列为国民党的政治纲领。在2008年的大选中，马英九把结束两岸敌对状态、签订两岸和平协议、建立两岸军事互信机制，作为他主要的政治政见。上台执政后，他在接受媒体专时又明确表示,“任期内尽量完成与北京签署和平协议”［20］。

　　还须要特别指出的是，近20年来，台湾的各种民调显示，两岸商谈结束两岸敌对状态、签订两岸和平协议、建立两岸军事互信机制，在台湾社会中一直有很高的民意支持度，最高时还曾冲到近80%［21］。

　　总之，从90年代中期以来，无论是台湾的历任主政者，还是台湾社会中的主流民意都曾明确地主张，两岸应正式结束敌对状态，签订和平协议，建立军事互信机制。在两岸关系和平发展进入巩固深化的关键时期，两岸政治对话协商与谈判，既是两岸关系正常、持续、深入发展的必然要求，更是两岸主流民意的深切期待。因此，它既不能回避，又应及早进行。两岸双方都应以两岸人民的切身利益为依归，以实现中华民族的伟大复兴为已任，展现出最大的诚意和决心，正视并努力设法解决两岸长期存在的政治分歧问题。基于此，两岸应努力增进维护一个中国框架的共同认识，强化两岸政治互信基础，积极营造政治谈判的氛围，适时以结束两岸敌对状态为突破口，开启两岸政治对话协商与谈判，打开两岸已僵持了60多年的政治局面，实现两岸关系的全面正常化，造福于两岸同胞。

　　

　　

　　注释：

　　

　　

　　［1］ 《人民日报》2012年11月9日。

　　［2］ 《人民日报》2013年10月7日。

　　［3］［4］ 中评社北京2013年6月13日电。

　　

　　

　　［5］ 《联合报》2013年6月14日。

　　［6］ 台湾《旺报》社评2013年6月17日。

　　［7］ 中评社2013年4月29日。

　　［8］ 《人民日报》2013年7月21日。

　　［9］ 《环球时报》2013年5月27日。

　　［10］ 《石之瑜:先经后政?不政?防政?反政?》中评社2013年4月6日。

　　［11］ 刘隽《两岸关系马英九要拿点魄力出来》中评社2013年9月1日。

　　［12］ 中评新闻网2013年6月12日。

　　［13］ 中评新闻网2013年5月11日。

　　［14］ 《中国时报》社论,2013年6月13日。

　　［15］ 《旺报》2013年8月9日。

　　［16］ 台湾《中央日报》1996年2月11。

　　［17］ 李登辉接受《华尔街日报》专访,《中国时报》1996年3月28日。

　　［18］ 台湾《联合报》2004年10月11日。

　　［19］ 《人民日报》2005年4月30日。

　　［20］ 台湾《中国时报》2008年10月19日。

　　［21］ 台湾《中央日报》1998年10月14日。

　　（责任编辑毛仲伟）

　　

　　

　　台湾研究?两岸关系

　　2013年第5期

　　建立两岸军事安全互信机制问题探析

　　史晓东陈依工

　　史晓东为国防大学军队建设与军队政治工作教研部副教授、法学博士；陈依工为国防大学军事后勤与军事科技装备教研部教授、博士生导师。本文为2012年度国家社会科学基金重大项目“两岸军事安全互信机制问题研究”（12&ZD105）的成果之一。

　　

　　

　　建立两岸军事安全互信机制问题，是指国家统一前两岸可否以及如何以建立某种机制的方式结束或者至少缓和两岸在军事安全领域敌对状态的问题。围绕该问题，两岸以及以美国为代表的国际社会提出过各种主张。

　　2012年是对两岸关系具有重要影响的一年，中共领导集体顺利换届，台湾、美国领导人实现连选连任。在竞选过程中马英九曾提出推动洽签两岸和平协议，但迫于反对党压力又自我设限，增加了“公投”等条件，实际相当于放弃把该议题作为其竞选政见。2012年11月8日中共在十八大报告中再次提出呼吁，希望两岸就统一前的政治关系、军事安全互信机制以及和平协议问题进行协商谈判，以期

　　开创两岸关系和平发展新前景。这显示中共仍把签订和平协议与建立两岸军事安全互信机制问题作为重要政策加以推动。然而，同一天晚间，台湾防务部门就以条件不成熟为由而拒绝。［1］为什么多年来该问题总是“只听楼梯响，不见人下来”？为什么曾经主动提议的台、美等方现在纷纷改弦更张？当前两岸究竟是否还有建立军事安全互信机制的必要？未来两岸军事安全互信机制能否建立？当前如何推动建立两岸军事安全互信机制？这是当前考察军事安全互信机制问题应关注的重点问题。

　　一、建立两岸军事安全互信机制问题为何难以推动？

　　（一）前提条件不完备

　　从安全机制建立的实践看，机制的建立至少需要三个前提条件：一是双方都希望并能够从机制中获得利益。二是双方必须具备一定的互信基础。三是双方内部必须有足够的动力推动机制的建立。从当前两岸形势看，当前上述三个前提条件都不具备。

　　首先，两岸需求错位，难以彼此增进和满足。

　　两岸对建立军事安全互信机制的关注点不同。大陆对两岸军事安全互信机制的定位基于如下坚持：两岸同属一个中国，台湾问题是中国内战遗留下来的问题，当前两岸敌对状态并未正式结束，未来两岸必将走向统一。因此，大陆始终把建立两岸军事安全互信机制，作为两岸结束中国内战遗留下政治敌对的重要内容，认为这是为两岸重新走向统一创造条件的重要步骤。因此，在大陆对台战略中，与未来两岸的统一相比，和平始终具有过程和手段意义。新世纪以来，大陆对台战略中和平本身的价值大幅度提升，但仍以不伤害一个中国原则和未来中国统一的法理依据为前提。

　　相比较而言，台湾方面主要关注和平，而对两岸统一则没有兴趣。李登辉时期，台湾方面尽管有“国统会”与“国统纲领”，也多次提议“结束敌对”，但实际执行的却是把国家分裂长期化固定化的“阶段性两个中国”政策，企图在“特殊国与国”基础上实现两岸和平。陈水扁主张“一边一国”，他提出建立军事互信机制，完全是为了骗取选票，博取国际社会的同情。马英九赞成“九二共识”，恢复了两岸交流的政治基础，但其大陆政策也是以“不统”为前提。在签署和平协议与建立两岸军事安全互信机制问题上，一旦遇到来自岛内外的压力，马英九立即改变原有主张，并主动设限，唯恐被扣上“倾中卖台”的帽子。因此，马英九当局当初提出建立军事安全互信机制的关注点也只是和平，现在可以更确切地说，是其任内的和平。其实，

　　两岸需求差异并非一定成为制约军事安全互信机制建立的障碍，因为有时获得互补的利益也能促成机制的建立。根本的问题在于，对于大陆要求的一个中国框架以及未来国家统一等内容，由于各种原因目前台湾当局不愿给予明确承诺。而台湾当局需要的和平，却因马英九上台以来两岸关系的改善而自然获得。由此可见，需求错位特别是双方利益难以彼此增进，是制约两岸军事安全互信机制问题的基本因素。

　　其次，政治互信基础薄弱。

　　近几年来两岸关系大幅度改善，但双方政治互信的水平仍然很低。由于两岸在政治上长期存在的结构性僵局，台湾当局唯恐在涉及两岸政治性议题时“主权流失”，因而一再回避政治性议题。马英九当局则明确讲出了“不统”。相当多的台湾民众还认为，提出建立军事安全互信机制是大陆的“统战阴谋”，借以达到终止美国对台军售、美台军事交流和弱化“国军”战力的政治目的。大陆方面则仍然有一些人对台湾当局维护一中格局的诚意不太信任，担心“先经后政”可能最终成为“只经不政”、“不独”实为追求“事实独立”、“不统”等于追求“永久分裂”。2008年以来，两岸在“九二共识”基础上成功签署了19项协议。但是，作为当前两岸政治互信基础的“九二共识”，在解决像建立军事安全互信机制这类重大政治议题时，有着固有的局限性。与两岸经贸交流等民间不同，建立两岸军事安全互信机制属于政治性议题，其谈判需要由两岸正式授权的官方团体进行，并需要签订具有官方约束力的正式文件。届时，台湾方面肯定会提出签订协议的法律身份问题。因此，“九二共识”所创造的模糊性处理方式在解决民间交流问题时尚可维持，但在两岸官方正式接触时将变得非常困难。另外，对于“九二共识”的内涵，事实上两岸的界定也有所不同，也是“各自表述”。鉴于当前“一中共表”尚未形成，台湾当局坚持“一中各表”，而大陆对此有所保留的实际情况，目前正式开启两岸政治军事谈判确有相当难度。

　　第三，双方内部动力不足。

　　建立两岸军事安全互信机制涉及两岸60多年在政治军事方面的结构性难题，又会触动美国和一些绿营人士敏感的神经，处理起来十分困难，有较大的政治风险。因此，推进建立两岸军事安全互信机制问题，需要领导者具有强劲的内部动力，如此才能够形成足够的行政资源和政治权威。当前和今后一个时期，两岸领导层都会把主要精力集中在处理内部事务上。台湾方面，面对经济复苏乏力、民调持续低迷、反对党痛斥其无能等情况，马英九很难腾出精力在推进两岸和平制度化方面有什么大的作为。另外，在领导人定期选举制度下，分期负责已成为台湾领导人的基本思维。从马英九的角度看，他并无必要也没能力为他任期结束后的两岸和平负责任、冒风险。2012年11月2日，马英九在回答记者是否考虑签署和平协议的问题时说：“以现在的情况，如签署两岸和平协议，内容还能增加什么？”［2］守成之意溢于言表。近年来大陆在处理台湾问题上的自信心与耐心明显增强，外界普遍认为，即使在马第二任期大陆也不会“强行收割”，硬逼台湾上谈判桌。另外，近几年来双方都从彼此交流中学习到很多，非常清楚对方的需求与底线。未来在发展相互关系方面，双方仍将继续根据先易后难、循序渐进的默契，推动两岸各领域的合作交流，进一步巩固两岸政治互信。两岸可能会在政治议题的交流对话方面进行一些探索，对话中也会触及一些军事安全方面的问题，但离正式谈判解决这些问题还有比较遥远的距离。

　　（二）遭遇阻力多

　　建立两岸军事安全互信机制问题涉及中国大陆、台湾、美国等三方利益，因此，它不是仅靠两岸两个执政党就能决定的事情。以民进党为代表的台湾绿营民众和以美国为代表的国际社会在该问题上也发挥着举足轻重的影响。出于自身利益考虑，他们经常以各种方式对在台湾执政的国民党施加压力，干扰和破坏两岸军事安全互信机制的建立。

　　一是来自民进党的反对。

　　民进党顽固坚持“台独”党纲，是“台独”势力的大本营。2012年选举民进党败在两岸政策上，但在极端“台独”势力裹挟下，民进党大陆政策很难脱离“台独”窠臼。“台湾是台湾、大陆是大陆”、“台湾主权独立于中国之外”，仍将是民进党大陆政策的基调。陈水扁时期民进党对建立两岸军事互信机制的倡议，都建立在上述“国家定位”基础之上。2008年失去执政地位后，民进党仍不时炒作所谓“大陆军事威胁”、“撤飞弹”等议题。但是，当马英九随之起舞，或者大陆方面对解决两岸军事议题表示善意时，民进党反而不以为然，显示了其干扰破坏两岸关系的真实意图。另外，出于政党恶斗的原因，民进党亦不愿看到执政的国民党在发展两岸关系上获利太多。可以预见，如果马英九一旦触碰两岸军事安全互信机制问题，民进党的反制力道比反ECFA只大不小。

　　二是以美国为代表的国际势力牵制。

　　美国台海政策的基调是希望两岸和而不解。表面上历届美国政府都对两岸关系改善表示欢迎，但一旦两岸触及政治安全议题，美方就高度敏感，甚至踩煞车。2008年以来美方政要多次表示乐见双方探讨建立军事安全互信机制，智库学者穿梭于两岸，扮演着促进者的角色。但是2010年以来，美国对两岸退役将军互访叫停，抱怨对两岸接近的情况不能被充分告知，在南海问题和中日钓鱼岛争端激化的背景下，美国向台湾明确表示两岸关系改善不应针对第三方等等，显示出美国对建立两岸军事安全互信机制的担忧。当前，美国正高调“重返亚太”，绝不会放弃台湾这个制约中国大陆的好棋子。由于建立两岸军事安全互信机制肯定会对持续了60多年的美台“传统安全合作关系”产生重要影响，美肯定会心存顾忌直至公开阻挠。近几年来台湾当局虽与大陆加强了经济联系，但政治安全上依美求存的格局难以改变。只要得不到美国准许，台湾当局决不敢擅自在这一问题上迈出大的步伐。

　　三是台湾民意的限制。

　　两岸长期分裂的局面使越来越多台湾民众产生这样一种错觉：“台湾现行管治疆域是一个主权独立的国家”、“台湾2300万人是主权实体”。台湾民众的这种错误认知与两岸实际情况严重错位，但一时却很难改变，迫使台湾当局领导人在与大陆打交道时，必须以不牺牲所谓的“主权”为条件，否则就会被置于“主流民意”的对立面。表现在两岸军事安全互信问题上，一些台湾民众特别是深绿群众不时炒作“大陆飞弹威胁”等议题，但一旦传出执政的国民党当局要与大陆谈判解决军事安全问题的风声，或者大陆主动释放善意时，他们又会立即瞪大眼睛，严防马政府“亲中卖台”导致“主权流失”。这种既想改善安全环境，又不能正视两岸政治现实，而是想通过单边炒作和漫天要价迫使大陆无限退让的偏执心理，使马英九当局即使有意解决台湾面临的军事安全问题，也会顾虑重重，知难而退。

　　（三）时空变换产生的悖论

　　回顾军事安全互信机制问题演变过程，可以看到这样一个反复出现的现象：越是两岸军事关系紧张时，各方越期盼建立机制以避免冲突；反之，人们常常会长舒一口气，逐渐忘记战争的威胁。另一方面，两岸军事关系的缓和与紧张，直接取决于政治互信的有无。这种政治、军事的双重作用，使两岸建立军事安全互信机制问题常常陷于要么需求强——基础弱，要么基础强——需求弱的困境。2008年以来，随着两岸政治互信的初步建立，两岸军事敌对关系大幅缓和，与陈水扁时期战云密布的紧张状态形成极大反差，对军事安全互信机制问题带来双重影响。一方面，政治互信的初步建立奠定了协商建立军事安全互信机制的政治基础，两岸大合作大交流的新形势为协商建立军事安全互信机制创造了更好条件。另一方，政治互信的恢复与军事关系的缓和，也使人们不必再像2008年以前那样为战争而忧心。这在相当程度上削弱了各方对建立军事安全互信机制的需求，更有甚者，担心两岸关系走得过快、为两岸军事关系缓和设限的呼声反而会升高。

　　二、当前两岸是否还需要建立军事安全互信机制？

　　当前建立两岸军事安全互信机制问题所处的困境说明，该问题确实遇到了一些以前不曾遇到的新情况、新阻力，迫使我们必须对一些最基本的问题进行再思考、再回答。首当其冲的问题是，当前建立两岸军事安全互信机制究竟还有没有必要？2008年以前这根本不是一个问题，马英九上台初期也没有人怀疑它的必要性，但当前两岸关系和平发展的新形势却使我们不得不再次审视这个问题。首先，2008年以来随着两岸政治互信的初步建立，两岸军事关系大幅度缓和。现在几乎所有人都同意，至少在马英九任期内，两岸爆发战争的机率几乎等于零。在这种情况下，当前两岸究竟还有没有必要建立军事安全互信机制？其二，马英九当局屡次通过各种方式否认建立两岸军事安全互信机制的必要。2012年11月2日，马英九接受媒体访谈，否认当前两岸有签署和平协议的必要性。［3］此外，马英九还常把2008年以来两岸签署的各项协议说成“广义的和平协议”。在马英九看来，似乎和平已经是两岸关系的基础和常态，再签和平协议既无现实需求，也无法理和历史依据。

　　马英九的上述谈话很容易使人联想到前些年一些人的说辞。比如，台湾已宣布放弃“反攻大陆”口号，并于1991年宣布废止“动员戡乱临时条款”，等于宣布和平解决两岸争端；再比如，台湾和大陆的敌对是国共两党的敌对，这种敌对已经由2005年国共领导人的历史性握手而宣告结束；还比如，台湾和大陆本没有什么仇怨，也不存在结束敌对的问题，只需要恢复“正常关系”就可以了，等等。撇开这些说法代表的统“独”立场不论，上述说法的共同之处在于，认为和平的威胁来自大陆，缔造两岸和平只需要大陆单方面宣布放弃使用武力就可以了。在这种思想指导下，采取签署和平协议、建立军事安全互信机制等方式当然没有必要，更不是最优选择。

　　这些似是而非的说法曲解了两岸关系的真相，抹杀了两岸关系的真实需求。事实上，正像1991年2月13日台“行政院长”郝柏村在年终记者会中指出的那样，除非两岸签订“停火协议，否则两岸还是处于交战状态”。［4］与20年前相比，今天的两岸关系已经发生巨大变化，但郝柏村当年指出的两岸法律上的“交战状态”仍没有结束。历史上两岸确实都各自表达过和平的愿望，但这并没能制止曾经的危机发生。国共领导人固然可以相逢一笑，但却不能处理中国内战留给两岸的复杂问题。事实上就在两党领导人握手的那个时期，两岸军事对峙却日趋加剧。20多年过去了，尽管两岸关系增添了许多新的因素，衍生出许多新问题，但新问题的出现并非意味着老问题的解决，相反它恰恰是老问题没有解决的原因之一。“台独”势力的滋生就是一例。未来两岸军事安全互信机制无论以什么形式、什么名称出现，无论时代的变迁赋予它多少新的内容，它都不可能绕开本应由“停火协议”所解决的那些老问题。也就是说，结束两岸“交战状态”应是两岸军事安全互信机制的基本功能。

　　另外，鉴于当前两岸“政治僵局”，有学者提出可采取两岸各自发表和平宣言的方式。［5］笔者认为这种做法可能性不大。共同签署协议之所以成为结束敌对的常规做法，是因为单方面发表宣言只是单边自我约束行为，只有双方正式认可，才能对双方有约束力。更为重要的是，双方共同认可的书面协议可以有效防止实施过程中责权不清、互不买帐的争议［6］。面对“台独”势力的各种曲意解读，大陆不可能不考虑单边承诺带来的种种弊端。而如果大陆在声明中加上排除“台独”等条件限制，则又与《反分裂国家法》以及近几年来大陆多次表态的精神别无二致。加之从技术上看，两岸军事安全领域的问题十分繁杂，如果要建立机制需要制订很多具体的行为规范，这是单方宣言这种简明的文告所难以承载和说明的。

　　总之，只要两岸敌对状态没有正式结束，两岸关系和平发展就是脆弱的和不充分的，建立军事安全互信机制就有其必要性。这一问题持续几十年未解决，显见其难度之大。台湾当局借故推拖回避并非首次。但是，如果不惜曲解两岸关系的历史和法理，全面否认两岸签署和平协议及建立军事安全互信机制的必要性，其结果只能是使本已混乱不堪的历史观增添新的谬误，反而会为未来两岸军事安全互信机制问题的解决带来新的阻力，最终也不利于台湾的安全与繁荣。

　　三、未来两岸能否建立军事安全互信机制？

　　在当前的台湾，一些回避、否认甚至污蔑建立两岸军事安全互信机制的说法之所以有市场，一个重要原因是在两岸“政治僵局”无解的情况下，一些人对化解两岸军事敌对感到悲观失望。这就提出另外一些问题，两岸是否能够在政治分歧最终解决之前以建立军事安全互信机制的方式结束军事敌对？这个问题的本质是，在两岸关系中军事问题与政治问题是否可以适度分开以及能在多大程度上分开？

　　结束战争、恢复和平需要解决两个基本问题：如何停止双方军事敌对行动？如何调节引发战争的政治分歧？［7］所以，尽管从形式上看结束战争的具体行动多种多样，但战争结束其实是有一定规则的，即其各项活动始终围绕解决上述两个基本问题而展开。一般认为，军事敌对行为的结束应先于政治敌对状态的结束。因为，在大多数情况下，与开启和平协议谈判、处理复杂的政治分歧相比较，达成停止军事敌对行动协定具有相对的简易性，因而可以先行一步。

　　两岸敌对是中国内战的历史遗留问题，政治军事对立是两岸敌对的集中体现。60多年来，两岸在军事安全领域互为敌手，敌意的化解决非易事，但和平是两岸人民的共同愿望，也符合国际社会的期待。与解决两岸政治结构冲突以及未来国家如何实现统一等问题相比，化解两岸军事敌对、限制乃至结束军事敌对行为还是相对简单得多，军事上的安排应该、而且也是可以先于政治分歧的最终解决而建立起来的。

　　机制化的处理方式为两岸军事敌对行为先行结束提供了可能。在政治与军事安全领域，机制普遍被视为解决互不隶属的政治系统之间矛盾冲突的适宜办法。1949年以来两岸一直处于政治上的分离状态。这种分离状态虽没有造成中国领土和主权的分裂，但在国际社会由于海峡两岸中国主权代表权之争是一种“零和博弈”，与敌对国家相比较，两岸之间的敌对更为尖锐、更难解决。鉴于这种结构性矛盾短期内难以消除，如果两岸能在平等协商、自愿接受的基础上建立某种相互认可的行为规则，应当是国家统一前防止两岸关系陷于失控和无序发展的最佳选择。两岸军事安全关系同样如此。

　　在两岸军事安全互信机制中，两岸两个政治体系及其领导的军队之间的共同的权力和义务是从双方自愿达成的协议中产生的。建立两岸军事安全互信机制目的是为了对统一前的两岸关系设置必要的危机管理程序，以寻求共同的安全利益；它也没有否认台湾当局和民众在军事安全方面的需求，而是在保证国家主权和领土不被分裂的前提下充分满足这种安全需求。两岸军事安全互信机制具有的这些特性，使其在国家统一前先行建立成为可能。

　　综上所述，中共十八大对建立两岸军事安全互信机制的提议，不仅准确把握了两岸关系和平发展的现实需求，而且完全具有可行性。为避免再出现骨肉同胞兵戎相见，让两岸同胞在和平环境中共同致力于中华民族伟大复兴，两岸应积极创造条件，早日启动协商建立军事安全互信机制。

　　四、当前如何推进建立两岸军事安全互信机制问题？

　　建立两岸军事安全互信机制属敏感度极高的政治性议题，在当前环境下推进两岸建立军事安全互信机制问题，应从以下两个方面着手进行。

　　首先，以军事问题事务化的基本思路推动建立两岸军事安全互信机制。军事问题事务化，是指把两岸在军事领域涉及的各种问题作为可以讨论的事务性问题来处理的解决思路。事务性问题不像原则性问题那样非此即彼、难以更改，它具有可量化、可分割、可讨论、可反复的特点。与两岸民间事务性问题不同，两岸军事问题具有高度的政治属性，两岸军事敌对是政治敌对在军事安全领域的延伸。但这只是问题的一方面。另一方面，军事毕竟不是政治目标本身，而是实现政治目标的工具。军事问题的这一特点使之事务化成为可能。把两岸军事安全中的各种问题作为事务性问题处理，实际是把两岸军事中的所有问题，包括协商这些问题的方式方法，都作为两岸可以共同讨论的问题，体现了双方搁置政治争议、解决实际问题、追求共同安全的求实精神和真诚态度。大陆提出的“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈”，以及近几年来大陆对两岸军事问题的多次表态，都是这种思路的具体体现。提出两岸军事安全互信机制可以先行建立，同样基于军事问题可以事务化这一前提。把两岸军事问题事务化，要求两岸军队在商谈建立军事安全互信机制问题过程中，不要过于强调“代表谁”的问题，而是把双方视为中国领土之内两支独立存在的军队，共同探讨在一个中国框架下和平解决彼此争议、共同维护中国领土和主权完整的问题。

　　其次，以先易后难的方式逐步推进两岸军事安全互信机制的建立。先易后难，是指在建立军事安全互信机制的过程中，在路径和议题的选择等方面，应根据条件许可程度循序渐进进行。在路径的选择上，开启两岸军事政治谈判是建立两岸军事安全互信机制的前提。军事政治谈判是两岸军事交流的最高级形式，鉴于当前开启军事政治谈判确有困难，可以采取分级实施、逐渐推进的方法展开两岸军事交流与对话。从交流对话的形式看，按照是否具有官方背景，有无现役军人参加，与会现役军人的类别、层级及与会身份等等，可以分成许多由易到难的层级。先易后难开启交流对话，可先从民间学者智库交流对话做起，逐步向前推进。需要强调的是，军事安全互信机制问题的对话，最终离不开现役军人的参与，当前应把两岸现役智库人员参加的交流互访作为推动交流对话的重点。

　　在议题的选择上，两岸军事安全互信机制议题大体可分为三大类：第一类是传统意义上的化解敌对议题，比如确定军事分界线、设立军事缓冲区、限制针对对方武力、监督核查以及纠纷的调处等。第二类是两岸军队协作参与重大自然灾害、海峡地区民用与军用舰机意外事故的人道主义救援。第三类是两岸各自采取一些宣誓性、透明性措施。其中第一类议题是两岸军事安全互信机制的核心议题，也是难度最大的议题。第二类议题由于确有需要，并且合作领域仅限于人道救援，并不针对任何第三方，可以成为优先解决的议题。在两岸军事谈判开启以前，如能以事务化思路处理，应有希望得到解决。第三类议题本质上属于双方自我限制类措施，内容重要，但操作难度较小，如果能互释善意，形成良性互动，可为破解两岸军事敌对难题创造条件、营造氛围，也是两岸决策者当前应认真思考的选项。特别需要指出的是，表面上看起来比较容易的议题，如所谓共护东海钓鱼岛、南海主权权益，实际上并不容易。另外，也存在这样一些议题，一方认为很迫切、较容易，而另一方则完全相反。这就需要双方加强沟通，相互理解，积累共识，包容分歧，待条件成熟后再解决，这也是一种操作上的先易后难。（下转第34页）

　　

　　

　　台湾研究?两岸关系

　　2013年第5期

　　两岸社会共同治理问题探讨

　　唐桦

　　作者为厦门大学台湾研究院助理教授、民调中心副主任。本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目“海峡两岸持续合作的动力与机制研究”（项目编号11YJCGAT001）的阶段性成果。

　　

　　

　　两岸正在逐步进入一个普遍交往的时代，政治互信、经济依赖、文化交流和利益分化都在呼唤两岸走向共同治理。良好社会资本的存在是构建治理模式的基本前提,信任、规范、网络是两岸治理机制中的社会资本要素，两岸治理增加了两岸社会资本的存量。两岸合作治理是解决两岸公共问题的一种方式，其实践机制包含有价值形态、组织形态、政策形态和资本形态，共同参与两岸公共事务，实现两岸人民共同利益。

　　一、两岸治理的内涵和变迁动力

　　联合国全球治理委员会于1995年对治理作了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”［1］两岸治理机制的核心要义就是在最大限度地增进两岸人民共同利益的前提下，建立两岸之间的合作关系，其本质是两岸公权力部门与两岸公民社会对两岸公共事务的合作管理。两岸治理是一个由诸多要素所构成的系统，其基本内涵由下列因素共同构成。

　　首先，两岸治理的主体是一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体（包括个人与公、私组织机构等）、权力和行为构成的复杂网络结构。各种治理主体在两岸治理机制中扮演不同角色，发挥不同的作用。受两岸关系影响的公民，都应该相互承认并彼此尊重各自的共治权利，不压制和剥夺其他利害相关的公民的共治权利。在两岸治理结构上，重要的是将所有相关的公民都包括在内，形成两岸治理的共同体。

　　其次，两岸治理的基础是治理主体在持续协调的基础上对权力的公平、合理共享，而不是两岸公权力部门享有唯一的、独占性的统治权力。两岸公权力部门在两岸治理中承担的是平衡两岸间各个层次的治理形成一个语境，使得不同的治理安排得以实现，而非为它们制定特定的策略和计划的元治理角色。两岸治理的结构要素，主要是指在解决和处理两岸公共事务过程中如何对多元化的治理主体进行合理的结构安排，使得各主体在两岸治理机制中能够相互协作、相互支持、相互制约，将机制的功能发挥到极致。

　　再次，两岸治理的方式是既有正式的法规制度的管理，又有各治理主体自愿接受并享有共同利益的非正式的措施或约束。信任、政策和法律将是在公共治理机制中发挥重要规范作用的规则体系。［2］

　　最后，两岸治理的目的是两岸在互信、互利的基础上不断化解冲突和矛盾，满足各治理主体的利益的同时，最终实现两岸社会发展和共同利益的最大化。两岸治理过程中，两岸人民由消极被动变成了积极主动；两岸社会组织由弱小的依附者，变成了有效的专业参与者；公共权威由两岸公权力部门回归到治理共同体和公民；公共利益由对两岸公共服务的单纯满足，上升为对共同体优良生活的共同治理。［3］

　　自从马英九2008年上台以来，两岸之间的政治关系得到一定程度的缓和，两岸双方根据“先易后难、先经后政”的原则把和平发展的重点放在解决相关社会民生问题上。两岸正在逐步进入一个普遍交往的时代，交往范围的扩大、交往手段的多样化、交往领域的多层次都在呼唤两岸走向共同治理，两岸逐步实行共同治理有了一定的条件与动力。

　　逐步累积的政治互信。2008年5月国民党重新在台湾执政后，两岸双方确立反对“台独”、坚持“九二共识”的共同政治立场。“九二共识”这个政治上的基本共识初步达成，成为确保两岸关系和平发展的关键所在。除了达成基本的原则性共识，两岸双方在具体的政治互动中也秉持同理心，并形成互相体谅、避免为难对方的默契。在此基础上，本着建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢的精神，海协会与台湾海基会恢复协商，相继签署了包括两岸经济合作框架协议（ECFA）在内的19项协议，解决了诸多关系两岸同胞切身利益的实际问题；两岸双方交流交往的层级大幅提升，交流范围进一步扩大，两岸间不再相互“拆台”，形成良性互动的格局，两岸政治互信的基础进一步得到夯实。

　　日益加深的经济联系。两岸全面直接双向“三通”，两岸经济合作框架协议（ECFA）的签订，打破了两岸经贸往来壁垒，两岸经贸关系更为紧密。两岸经济合作不断深化，规模持续扩大，层次日益提高。如今大陆游客赴台踊跃，已成为台湾旅游市场的主要客源，也给岛内市场带来庞大商机，两岸人员往来由2002年的380万人次增加到2011年的710万人次；两岸两会多次签署的19项相关协议，为两岸人流、物流、资金流搭建起一座座连心桥梁，紧密的经济联系，使得两岸同胞休戚与共，利益攸关。两岸经济合作进入互利双赢新阶段，各界大交流、大合作格局初步形成，为两岸治理提供现实诱因。

　　不断拓展的文教交流。两岸文教育交流触及基本价值观，文化和教育交流的制度化和常态化所可能带动的认识与价值观的趋同，将比经贸合作与交流所产生的影响更加深远。近年来，两岸文化交流规模不断扩大，层次不断提升，遍及文学艺术、非物质文化遗产、文化遗产、文化产业等各个领域，催生了海峡两岸文博会、两岸城市艺术节、两岸汉字艺术节、两岸非物质文化遗产月等一系列的交流品牌。2011年，仅经文化部审批的两岸文化交流项目就达到2900起，11000人次，项目同比大幅增长33%，交流形式日趋多样、内容日趋丰富。作为交往主体的两岸基层各文化艺术团体、宗教团体、教育团体等，通过开展多层次、多角度的合作与交流，推动两岸基层民众展开理性对话合作，努力打开心结，增进两岸同胞相互理解和感情融洽，化解隔阂，增加两岸民众对彼此情势变化的认知，增进了认同。

　　多元利益和认同分化。由于历史和现实因素，两岸社会发展的不同，致使两岸社会交往中，存在多元利益格局。作为交往主体的个人，越来越注重通过参与来维护自己的利益。各种涉及两岸民生问题的政策、协议的制定与协商中，政策的公平性、利益群体的表达被纳入考量。两岸关系中，民间社会团体的数量和开展的活动不少，但是两岸分离超过60年，加之从上个世纪90年代以来，岛内李登辉、陈水扁等“台独”势力不断通过煽动省籍族群的对立，鼓吹所谓的“台湾主体意识”，推行各种“去中国化”和“文化台独”的政策，造就不同的社会利益诉求和分化的群体认同，比如ECFA争议、东京影展风波等，两岸今后将面临各种利益和资源的重新协调平衡、各种社会规范和社会制度的重新建立。

　　面对两岸关系和平发展的新要求，最初的政策制定和制度供给都来源于两岸公权力部门之间的交流和协商，这个过程中需要不断创造选择性激励进行制度创新。现阶段，两岸公权力可以考虑在两岸事务层面进行主动的战略收缩，让两岸民间社会的力量走到前台［4］，激发社会自身的活力，创生新的具有正面效应的非正式制度和非正式规范。

　　

　　

　　二、两岸治理中的社会资本因素

　　两岸合作取决于两岸社会资本网络所造就的预期和激励因素，在一个继承大量社会资本的两岸共同治理过程中，自愿的合作更容易出现。两岸关系中的社会资本强调的是信任、规范和网络关系［5］,而两岸治理强调的是两岸行为体之间的互动合作。良好社会资本的存在是构建起治理模式的基本前提,信任、规范、网络是两岸社会资本的三个核心构成要素，也正是这三个核心要素对两岸治理机制的构建具有着重要意义。

　　

　　

　　（一）信任：两岸治理主体间的关系特征

　　

　　

　　信任是社会资本的基础，信任社会资本有助于培养两岸人民对两岸治理机制的认同感和自觉服从。两岸治理中各行为主体之间的良性互动，仰赖的就是信任尤其是社会信任的存在。由于信任的存在，两岸之间的信息交流更为顺畅，降低了两岸治理的成本，信任水平越高，两岸治理的效率就越高。两岸关系中存在着两类信任机制，一类是基于“关系”的非制度性的特殊主义信任，一类是基于制度以及组织产生的普遍主义信任。2008年之前，两岸之间存在薄弱的互信，而且常常因为政治因素而中断，国民党重新执政之后，两岸双方得以在反对“台独”、坚持“九二共识”的基础上建立互信，两岸恢复了中断多年的“两会”制度化协商机制，签署了多项协议，逐步化解影响和限制两岸交流互动的各种障碍，两岸互信水平得到逐步提高。以大陆台商为例，由于经营习惯相同，身份背景类似，不难以台商协会身份发展出相互信任。此外，台商协会与大陆社会团体或政府的互动交往模式对两岸社会互信建构也可能产生影响。［6］两岸治理机制的构建与运行所需要的“信任社会资本”应当是通过设计良好的制度和法律，进而同时发展关系信任和制度信任两类信任，减少集体行动的困境，促进社会资本存量的稳定增长，使得两岸治理机制因得到共同体成员的相互信任、资源合作而能够得以有效运作。

　　

　　

　　（二）规范：两岸治理主体的行为约束

　　

　　

　　规范是指对两岸行为者之间长期重复博弈产生的约束。作为互惠规范的社会资本，既隐含对现存正式制度的默认和接受，更是对传统、习俗、非正式规则等非制度化“规范”的守护和遵行，它可以为两岸治理机制的构建提供有效的社会机制资源和有力的社会秩序保障。比如妈祖文化就要求信奉妈祖文化的信众要以善的标准行事，这些年来,台湾同胞及民间进香团到莆田湄洲祖庙朝圣的人数每年达到十万人次之多。宗教规范在两岸关系网络中起约束成员的行为、引导成员行为方向和协调成员利益关系的作用，在闽台商中信仰宗教、祖先祭祀或参与民间信仰的民众高达九成以上［7］。由于社会规范的存在,使得两岸治理主体间的合作具有可预见性和可依赖性,促进行动主体之间的良性互动,降低人们搭便车的行为意愿。只有一个行为体之间普遍具有团结、合作和信任的公共精神,具有高度的参与意识,社会中存在独立、非官方和自愿性的民间组织,公民社会才能作为治理的主体参与到两岸公共事务的管理中去。如果没有建立在社会认同、自觉遵行以及普遍互惠基础上的社会规范之上，两岸治理机制是不会得以确立和长久维持的。随着民间组织的发展和两岸社会之间横向交流的增强，跨组织、跨文化、跨地区的合作受到鼓励，人们在组织中能够修正甚至放弃自己的狭隘目标而与其他派别达成某种妥协，相互宽容和理解，并在复杂博弈中形成惯例、规范、关系期待和遵规行动，进而形成一种整体性秩序。

　　

　　

　　（三）网络：两岸治理载体的结构表现

　　

　　

　　有效的两岸治理需要依靠两岸互信和互惠规范,而信任和规范的培育都必须以社会网络为载体。社会网络使得信任可以传递和扩散,同时增强了互惠规范对行为的约束能力。社会网络是社会资本在结构层面的表现,两岸关系都是由一系列人际沟通和交换网络构成的，它的载体是各种民间组织。在两岸关系中,各种民间组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等构成了一个庞大的社会网络,这种社会网络结构确保了公民参与两岸公共事务的权利,促进了两岸的合作共治。大量自治性、多元性社会团体聚合了两岸间的物质、精神资源，在经济、社会和政治生活中具有一定的影响力，而且能在官方无力或不愿介入的社会领域里发挥不容忽视的作用。在共同赈灾方面，两岸民间社会蕴藏着大量的社会资本与资源，功能性社会网络是两岸民众利益表达的有效渠道，有利于形成和扩大两岸社会的规范和共识。象征性社会网络有利于两岸人民共同道德和社会认同的形成，海峡两岸围绕着妈祖信仰进行的“媒介化”传播，有利于群体内个人的社会认同，能够在民间层面建构一种“文化共同体”。在两岸关系和平发展背景下，通过两岸社会民众的密切交流与合作，本着民主、平等、协商的精神，鼓励两岸公民社会的横向联结，两岸相关民间团体相互开放两岸民众成为会员，加强两岸社团合作，共同培育两岸之间的网络社会资本，创造两岸共同利益，维持两岸民众交往互动的和谐社会秩序。

　　两岸关系发展中的社会资本来源于互惠的动机、两岸人民逐渐发展出来的社会网络、重复博弈和宗教文化。社会资本以网络、规范和资源为要素，通过协调配合两岸政治系统的公权力运用，解决两岸关系中集体行动的困境。重建两岸社会信任、社会规范和社会网络是实现有效两岸治理的基础，只有在蕴含丰富的社会资本的两岸关系中才会具有团结、合作、自主、信任的公共精神，具有高度的参与意识以及合作意识，才有可能形成对两岸公共事务的两岸治理格局。两岸治理实现了权力向社会的回归,促进了两岸公民社会的发展,这在根本上有利于信任、规范和网络的培育,增加了两岸社会资本的存量。

　　

　　

　　三、两岸共同治理的实践机制

　　两岸合作治理是解决两岸公共问题的一种方式，它通过建构包括公权力部门、社会组织和民间自治行动在内的综合治理主体，形成为不同社群提供公共服务的行动体系。基于一定的集体行动规则，通过相互博弈，相互调适，共同参与合作等互动关系，形成多样化的两岸公共事务管理模式。［8］两岸共同治理的实践机制构成如下。

　　

　　

　　（一）价值形态：两岸公共服务的合作供给

　　

　　

　　在官方主导型两岸关系下，两岸共同治理的功能在于公共服务的再生产。从公共服务需求的总体规模看，两岸公共服务需求总体上呈现出持续增加的趋势;从公共服务需求的结构看，两岸公共服务需求的内容也随着两岸关系的发展而出现变化。相比于传统社会，当前公共服务需求构成种类多样化，内容表达个性化。两岸共同治理不是一个公共资源配置问题，而是公共服务再生产的政策领域的建构。重新塑造两岸公共服务，两岸公权力部门能够集中处理两岸关系中的服务管理和协调的事务，而由那些民间组织去从事具体的服务活动。在纵向管理结构上，两岸公权力部门应减少对两岸民间合作的直接干预，转为通过合同和合约的法律形式对民间组织和合作进行监督、约束和管理。非营利组织在组织体制、组织结构以及活动方式上有很大的弹性,所以他们的合作在满足不同层次的两岸公共服务需求方面具有灵活性。

　　近年来,我们看到了在两岸之间越来越多的非营利组织和民间团体,包括研究机构、慈善机构、公民网络、民族宗教团体等,越来越多的致力于从地方事务到两岸事务，要解决一系列两岸民众关心的社会民生问题,诸如教育、卫生、医疗、文化、体育、社会保障甚至贫困、失业、犯罪等。多元化的服务需求一方面推动两岸关系向扁平化和网络化的方向发展；另一方面要求两岸公权力部门提供多样化的公共服务，并通过将部分职能转移和权力共享等形式发挥民间组织的作用以满足公共服务的个性化需求。同时，通过以两岸公共服务项目导向性的方式，吸引两岸社会力量的参与，提供跨界性协同的公共服务，提供以两岸公民需求为中心的整体性服务。

　　

　　

　　（二）组织形态：两岸公共事务协商平台

　　

　　

　　两岸在互动交往中存在大量的共同事务，在两岸治理中公共商议的合作治理将超越传统的“唯机构论”思维。在两岸中组织起公开、公正、透明、有效的决策网络，鼓励各种治理力量在两岸公共事务相关的政策制定过程中展开策略博弈,以便形成统一的治理目标，促进集体行动。两岸共同治理中的话语协商，以两岸的共识话语为媒介，以两岸人民的相互理解为前提，是基于理解达成共识的合作活动。两岸共同治理结构有助于形成两岸理想的话语环境，就在于利害相关的两岸人民在协商之前，首先制定出为大家共同遵守的话语协商的程序原则和论辩规则，营造两岸公共事务共同协商解决的和谐环境。从现有的经验来看，两岸公共事务听证会、两岸关系研讨会、两岸精英论坛、两岸智库论坛等，对两岸民众参与两岸事务有积极作用。

　　两岸公共事务协商平台建设应该从以下几个方面进行：两岸公权力部门在两岸事务中的角色转变，将更多的两岸公共事务交由社会组织管理；建立健全大众传播媒介组织机构，形成健全、独立、理性的多渠道、多维度的两岸交流网络体系；为各种两岸事务的民间组织、咨询智囊组织提供宽松和良好的发展环境，充分发挥其在表达民意、鼓励两岸民众在两岸公共事务上参政议政、培养两岸民众政治参与能力和形成政策决策意见等方面的重要作用。平台的效果取决于以下两方面，一是看是否有理性的程序来保证两岸民众对于公共事务的参与，二是看两岸民众的参与程度是否对决策产生足够的影响。让两岸民众在没有任何压力的情况下自由、平等地对话和交流，共同参与探讨什么是两岸未来最好的生活方式以及实现手段。

　　

　　

　　（三）政策形态：两岸NGO政策网络管理模式

　　

　　

　　两岸关系本身就是各行为体之间不断博弈的过程，而政策网络的核心任务就是提高两岸行为体之间的互动质量和水平，协调不同组织的战略目标。政策网络是相互依赖的两岸行动者之间某种程度上稳定的社会关系类型，在此基础上形成政策网络管理型的两岸关系。两岸民间组织间更容易形成相互配合、相得益彰的关系，两岸公权力部门需要不断促进两岸教育、科研、文化、卫生、体育、环境等跨域合作治理；策略地管理伙伴协作网络以及各种治理形式、力量、机制之间的协作渠道；同时更需要重视代表各阶层利益的民间组织、行业协会等两岸民间社会组织的往来，促进两岸人民的了解和认同。例如，金门和厦门之间的海域极其容易因为垃圾漂浮而给双方带来海岸环境问题，如果由两岸官方出面进行合作治理这一环境问题，可能还涉及到政治问题［9］，如果两地的民间环保组织通过对话协商共同推动治理，治理的效果会更佳。

　　某个范围内的两岸NGO政策网络一旦形成，就意味着网络中的两岸行动者之间建立起了某种结构关系，这种关系既包含着彼此对两岸提供资源、共享利益的承诺，也包含了两岸对资源、利益共享方式的预期和协商。但是这种关系通常会受到一些条件的限制，如两岸政策网络本身的性质、两岸公权力部门各自拥有的资源、两岸NGO各自的发展程度、资源依赖等。在两岸进行合作时，充分利用大型NGO的管理能力和资源、利用小型NGO的社会渗透能力和灵活性，建立辐射型的两岸公共服务网络体系。微观上，为提高两岸基层NGO的合作，应建立促进两岸NGO合作的支持性机构（如各种基金会、社团联合会）和监督性机构（包括两岸民间组织活动的信息中心、评估中心和管理委员会等）。在政策网络中，各种两岸治理主体通过对话和协商，在各种集体选择的两岸论坛中交流信息，谈判目标，共享资源，减少分歧，并努力地增进合意，在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。

　　

　　

　　（四）资本形态：信息交换和激励机制

　　

　　

　　两岸关系进入和平发展阶段，社会资源呈现多元化态势，随着技术进步带来的通讯便利以及公民责任意识的不断增强，很多两岸民间社团在教育、扶助弱势人群、就业等方面合作，促进了两岸关系中社会资本的形成和转化。首先，建立两岸民间的信息交换和反馈机制，促进两岸各种治理力量为实现共同目标而在互依关系中反思性地修正自身的目标追求和治理实践，保障多形式的治理机制在活动过程中行动协调。其次，建立两岸治理主体间的学习网络，组织起开放性的考察平台，推动两岸各种治理力量深入了解彼此行动理性和认知模式的差异，以便在协作过程中互相适应或加强团结。最后，两岸公权力部门应充分重视社会资本在推动两岸持续合作中的角色功能，不应对两岸民间社团交流做太多尤其是制度方面的限制，大力促进两岸民间交流形成规模效应。一方面继续大陆惠台的让利，两岸公权力部门促进民间交流的措施等。另一方面要注重发挥社会领域内价值尺度的作用。在两岸持续合作实践中，要特别注重经济类的物质激励和价值文化类的非物质激励相配合的激励机制。

　　

　　

　　两岸关系发展争论的主轴逐渐由主权争议扩张到所有社会关系领域。“两岸和平发展其实也是相对地维持两岸政治关系现状，搁置高阶政治争议，积极推动两岸共同事务的共同治理过程。”［10］两岸治理就是采取包括公权力部门、政党、社会团体媒介等多轨治理模式,两岸公权力之间、一方公权力与对方的民间组织、两岸民间组织之间彼此进行着有效地合作共同参与两岸的公共事务，目标是实现两岸人民的共同利益。两岸之间的民间组织的合作和交流最有利于在两岸关系中产生具有高度合作、信任以及互惠性的行为，且提供未来的合作模式。随着两岸关系的深入发展，更多两岸民间组织之间的紧密合作，在不同领域的政策网络之间进行资源的转移、配置和协调，形成覆盖面更广泛的社会网络体系，应对与处理在两岸关系和平发展过程中可能大量出现的两岸共同事务。

　　

　　

　　注释：

　　

　　

　　［1］ 全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第2页。

　　［2］ 张世杰：《公共治理机制：实现责任行政的途径》，《吉林大学博士学位论文》2008年。

　　［3］ 黄显中、何音：《公共治理的基本结构：模型的建构与应用》，《上海行政学院学报》2010年第2期。

　　［4］［10］ 刘国深：《试论和平发展背景下的两岸共同治理》，《台湾研究集刊》2009年第4期。

　　［5］ （美）罗伯特?帕特南：《使民主运转起来》，王列等译，江西人民出版社2001年版，第195页。

　　［6］ 耿曙：《制度环境与协会效能：大陆台商协会的个案研究》，《台湾政治学刊》2007年第2期。

　　［7］ 严志兰：《在闽台商社会适应研究》，上海大学博士学位论文2010年5月，第144页。

　　［8］ （美）迈克尔?麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第69页。

　　［9］ 陈建民：《两岸小三通议题研究》，台湾秀威科技股份有限公司2008年版，第91页。

　　

　　

　　（责任编辑王建民）

　　

　　

　　台湾研究?两岸关系

　　2013年第5期

　　大陆居民赴台旅游政策及其质量评估

　　项文惠作者为浙江工业大学旅游与休闲研究中心负责人、之江学院教授。

　　

　　

　　两岸开放大陆居民赴台旅游已经五年，庞大的客流量为台湾带来可观的经济收入。尽管旅游质量备受关注，客流量也时有波动，如2013年5月即下跌23%，损失近246亿新台币旅游收入，“观光拉警报”。［1］但开放大陆居民赴台旅游的政策仍值得肯定并推广。本文将在分析赴台旅游政策的基础上，从游客、旅游企业、目的地影响三个层面审视大陆居民赴台旅游的质量。

　　一、政策分析

　　两岸在2008年7月开放大陆居民赴台旅游后，游客纷至沓来，人数快速攀升，尤其是在推进台湾经济发展中扮演日益重要的角色。就比较的视角而言，赴台旅游政策具有下列特点。

　　

　　

　　（一）大陆循序渐进，台湾倾向开放

　　

　　

　　大陆开放赴台旅游聚焦两岸关系和平、稳定与发展的战略目标，“最重大的意义尚不在商机，而在‘人民对话’的契机”，“陆客来台，最重要的感受与领悟，应在历史的思考与人文的探索”。［2］而兼顾瞬间全盘开放可能衍生的接待、安全等影响和冲击，采取循序渐进原则，陆续放宽人数配额、停留天数、试点城市、旅游形式、核备手续，逐步拓展赴台旅游的广度与深度。

　　台湾开放赴台旅游主要在于对岛内经济持续低迷做出的反应，“希望经济效益能扩及台湾更多的民生产业，让更多的升斗小民得到实惠”，成为挽救经济的一味“特效药”。［3］虽因担忧赴台旅游带来的政治效应，推进过程显得审慎保留，但总体呈扩大开放的趋势。

　　

　　

　　（二）由民间旅游团体负责业务推进

　　

　　

　　坚持一个中国原则，协商沟通两岸事务应在一中框架之内进行。基于这一背景，在海协会、海基会签署《海峡两岸关于大陆居民赴台旅游协议》后，赴台旅游由两岸各自授权的民间旅游团体——大陆海峡两岸旅游交流协会、台湾海峡两岸观光旅游协会负责运作推进。前者拥有官方背景，由国家旅游局局长兼任会长，其功能与业务9项，主要有：对台湾旅游市场的调研和预测，协助政府主管部门研究、制定对台旅游的政策、计划和方案；公布经营大陆居民赴台旅游业务的旅行社名单、台湾地区接待大陆居民赴台旅游的旅行社名单；与台湾民间旅游行业组织、团体建立关系，通过洽谈会、研讨会、专业性、技术性对口磋商等各种方式，促进两岸旅游业的交流与合作，并磋商旅游交流中存在的问题。后者同样拥有官方背景，由台湾“交通部观光局局长”兼任会长，其功能与业务4项，除两岸观光旅游业务之技术性、事务性问题的联系沟通外，主要就是推介台湾，为更多大陆居民赴台旅游做好服务工作，并向赴台旅游的大陆居民提供急难援助、协助处理旅游纠纷。

　　（三）虽有限制措施，仅需规范申请

　　大陆居民赴台旅游无论组团游还是个人游，均需通过有资质的旅行社代为办理，并提供身份、财产证明，取得《大陆居民往来台湾通行证》、《入台许可证》（两者最大区别在于：前者先通过大陆旅行社，再至公安部门办“通行证”；后者先至公安部门办妥“通行证”，再交旅行社代办），即可赴台旅游。尽管两岸在人数配额、停留天数、签证有效期等方面有一定的限制，并对核备材料、申请流程、操作方法提出要求与注意事项，但多为政策性、规范性的内容，只要材料齐全、规范申请，并不影响赴台旅游。

　　图1大陆居民赴台组团游申请流程图

　　

　　

　　（四）在客源政策上，大陆相对优势

　　2000年来，大陆出境游客以年均22%的速度递增，据世界旅游组织（WTO）估计，至2020年每年将达1亿人次，占全球出境游客的62%，成为仅次于德、日、美的第四大客源国。［4］在经济全球化尤其是仍处低速增长期的背景下，中国大陆普遍成为各旅游目的地争取的资源、拓展的市场。大陆则充分利用得天独厚的客源优势，将出境旅游的开放或限制纳入政策视野，扩大在对外事务中的独特作用。

　　在政策上，大陆31个省（市、区）的216家旅行社可以经营赴台旅游业务，台湾的旅行社尚不能在大陆直接组团，必须通过大陆的旅行社获得客源，而且随两岸经营或接待赴台旅游旅行社的增多，导致台湾在市场供需博弈中一直处于弱势，有时候需以低价甚至零团费争取客源，获利空间不断压缩。在新签署的《海峡两岸服务贸易协议》中，台湾获准在大陆设旅行社，但因大部分市场已为大陆先行占据，加上岛内70%左右是10人以下的旅行社，规模较小，竞争仍将处于不利状态。

　　二、质量评估

　　狭义的旅游质量只追求游客满意度，往往忽视其他利益相关者包括从业人员、旅游企业、目的地的价值诉求。如果长期限定在狭义层面，未来的旅游业或许将失去平衡，最终危及可持续发展。因此，旅游质量的评估主体应该多元化，包括游客、旅游企业、目的地影响等。［5］

　　（一）游客

　　游客的感知与评判存在主观倾向，也不全面，但因其满意度代表目的地的旅游质量，关乎市场规模、发展潜力，受到台湾“交通部观光局”格外关注，每年都对来台游客问卷调查，包括4项一级指标，16项二级指标，一些官方或民间的团体也对大陆居民赴台组团游进行满意度调查［6］，2012年分别是：整体9835%、餐饮8186%、住宿9008%、旅行社9813%、游览车及司机9915%、游程和景点9252%、购物7973%，除餐饮、购物的满意度从2009年以来连续下降外，其余均呈上扬的趋势，表明多数大陆居民对赴台旅游感到满意。［7］

　　

　　

　　1、吃。组团游的早餐一般为自助餐，中餐、晚餐按照餐费标准适当安排，中式合菜，荤素搭配，以吃饱为原则，因选择的菜肴品种较多，适合多数游客口味。由表1看，虽然平均每人每日餐费一直呈增长趋势，年均增长率2841%，高于日本（2286%）、全体（1618%）组团游的年均增长率，但因在消费支出中平均所占份额649%，既无法与日本1104%的餐费份额相比，也不到全体组团游868%的餐费份额，表明大陆居民赴台组团游的餐费增长仍然过慢，又因标准原来就低，引起游客不满。

　　2、住。台湾的酒店分国际观光旅馆、一般观光旅馆、旅馆、民宿4类，组团游的住宿以冠有四花、五花标识的一般观光旅馆、旅馆为主，并提供艺术、温泉特色的主题酒店，但硬件设施、软件服务均逊色于星级酒店。近年来，岛内加强服务设施包括酒店的建设或升级，基本缓解了周末的住宿压力，但平日的低入住率引发了给予组团游周末以外价格优惠的竞争，住宿费呈下降趋势，大陆、全体、日本平均每人每日年均增长率分别是-235%、-1803%、-939%，由于在消费支出中大陆平均所占份额2147%，低于全体（2545%）、日本（3164%）组团游住宿费份额，大陆居民赴台组团游在享受住宿费更大优惠时，酒店的区位、档次、装饰、设施、设备乃至服务品质上也存在一定的差距。

　　3、行。旅游目的地交通由外部交通、内部交通构成，游客更关注抵达目的地后的交通工具及其服务质量。组团游租用空调大巴，每日的行程比较固定，一般从8∶30到18∶30，300、400公里，连续数天，尤以8天7夜居多，配备一名司机，容易产生疲劳驾驶，存在一定安全隐患。但因导游、司机在仪表、着装、态度、行为、技能等方面十分到位，远远高于大陆相关从业人员，尤其是导游专业、敬业，即使购物介绍，也点到为止，获得游客很高评价。

　　4、娱。组团游团进团出，集体活动，不安排任何娱乐活动，显得单调、划一。

　　5、游。赴台旅游包括以台北、台中、高雄都会区为主的城市之旅，以日月潭、阿里山、垦丁为代表的自然之旅，体验特殊节庆、传统文化的人文之旅3大类，均属观光旅游产品。在旅游线路设计中，安排的景点以知名度与免费为原则，而且过于紧凑，除日月潭、故宫博物院等少数景点，游客普遍反映游览内容不够丰富、多元，更谈不上参与、体验，故一般早于设定时间的1/4-1/3甚至1/2走出景点。知名度颇高的景点常年拥挤不堪，如2012年故宫博物院客流量突破430万人次，调查显示，游客对“展览设施”、“展览主题”、“展示方式”、“人员服务”的满意度均在90%以上［8］，但组团游限于时间设定，观赏的仅“故宫三宝”翡翠白菜、肉形石、毛公鼎，并不组织游览一楼图书、文献，二楼瓷器、书画。

　　6、购。购物点多少按行程长短设定，例如，8天7夜可以7个，5天4夜只有4个，但大多数的组团游早已突破限制。购物分成2类：一类是行程设定的，包括钻石、水果、土产、珊瑚、钟表等，导游把游客带至有“旅行购物保障”标识的商店；一类是软性增加的，导游根据实际情况，巧妙地把一条根、日月潭烤烟以及一些自费项目融入行程，通过游客消费，获得额外收入。虽然就平均每人每日购物消费年均增长率看，大陆、全体、日本分别是675%、137%、432%，大陆低于全体组团游的水平，并不特别突出，但在消费支出中平均所占份额却高达5506%，意味着每日将拿出一半以上的钱用于购物，大大高于全体（4556%）、日本（3088%）组团游的购物份额，无论主动、被动还是从众、跟风，均将影响游客的购物满意度。

　　表1大陆、全体、日本赴台组团游游客平均每人每日消费支出单位：美元

　　

　　

　　类别

　　年份

　　大陆

　　全体

　　日本

　　总消费餐饮住宿购物总消费餐饮住宿购物总消费餐饮住宿

　　购物

　　2008

　　29500

　　918

　　9504

　　13136

　　26834

　　1703

　　10053

　　8942

　　33556

　　2409

　　13362

　　9787

　　2009

　　23211

　　1478

　　6890

　　11531

　　25006

　　1885

　　8277

　　10845

　　31422

　　2808

　　12554

　　10088

　　2010

　　24623

　　1705

　　4731

　　14237

　　25511

　　2278

　　5726

　　12911

　　31796

　　4022

　　9746

　　11110

　　2011

　　26635

　　1889

　　3790

　　16391

　　30210

　　2988

　　5704

　　14696

　　43053

　　5722

　　11118

　　12328

　　2012

　　26732

　　2389

　　3211

　　16495

　　28553

　　3048

　　4379

　　14789

　　38868

　　5113

　　8538

　　11476

　　资料来源：① 根据台湾“交通部观光局”http://wwwtaiwannettw历年《来台游客消费及动向调查》相关数据整理；② 因组团游占大陆居民赴台旅游70%以上的份额，加上参团游客对旅游质量更加敏感，本文采用组团游统计数据。

　　（二）旅游企业

　　大陆居民赴台旅游最直接的受益者是岛内相关旅游企业及其从业人员，根据世界旅游及旅行理事会（WTTC）估计，将有384倍产业带动效应，312倍就业带动效应，而从中受益多寡又成了旅游企业及其从业人员评判旅游质量优劣最关键的因素。［9］

　　1、各业发展水平不均。大陆游客在台湾的消费支出，换言之，就是台湾旅游业各行业的直接收入，通过消费升降、多寡，反映各业的行业地位和发展潜力。就组团游个体消费分析，平均每人每日年均增长率排序依次为杂费（3503%）、餐饮（2841%）、购物（675%）、境内交通（302%）、娱乐（-647%）、住宿（-235%），前四者呈增长趋势，表明餐饮业、交通业、销售业的收入正在扩大，后二者呈下降趋势，表明娱乐业（主要是景点、温泉等）、住宿业的收入正在缩减；平均每人每日消费支出所占份额排序依次为购物（5506%）、住宿（2147%）、娱乐（900%）、境内交通（712%）、餐饮（649%）、杂费（086%），表明最大的受益者为销售业，其他以此类推。各业发展水平之所以不均衡，源于市场对产品供需关系的作用，赴台组团游之团费从初期的人均人民币8000-10000元降至目前的5000-6000元，甚至更低，必然导致旅游业各业利益的调整，一方面减少或放缓在餐饮、住宿、景点等的消费支出，影响了相关行业的收入和发展，另一方面通过游客购物、自费项目获取回扣收入，却增加了消费支出，推动销售业的空前繁荣。

　　由表2看，赴台旅游平均每人每日消费支出年均增长率排序依次为杂费（2517%）、境内交通（1445%）、购物（1427%）、餐饮（1343%）、娱乐（71%）、住宿（-1983%）；所占份额排序依次为购物（531%）、住宿（2399%）、娱乐（773%）、餐饮（743%）、境内交通（678%）、杂费（098%）。相对上述组团游，游客在各业消费支出的升降幅度、多寡比例拉近了许多。大陆居民赴台组团游、个人游之比已接近7比3，在组团游几乎垄断到占据大部分市场的背景下，个人游的产业带动效应并不十分显著，但已初露端倪，一定程度上可以改变以购物为导向的旅游方式，使岛内旅游业各业获得均衡发展。

　　

　　

　　2、从业人员收入不高。住宿及餐饮从业人员作为台湾旅游业最大的就业群，人数早在70万以上，对整体就业有显著贡献，但其薪资水平极低，由表2看，每人每月平均27877新台币，低于全体服务业每人每月平均455355新台币的水平，由此引发了较高的流失率，居服务业之首。［10］导游因回扣怪圈的缘故，薪资水平较高，2013年每人每月平均接近50000元新台币，但与开放赴台旅游初期150000元新台币的水平相比，减少了两倍多，导致2013年首度出现华语导游报考人数骤减的现象，在职的“很多导游都准备要转行了”。［11］台湾的旅行社租用空调大巴，司机每人每月平均底薪10000元新台币，出车一天500元新台币，因为车子保养，油费又涨，如果没有其它回扣，不愿接送大陆游客，“多雇不到司机”。［12］从业人员收入偏低或下降，已影响对旅游业部分行业的认可，并进一步拖累旅游企业的发展。

　　表2大陆赴台游客平均每人每日消费支出（单位：美元）、从业人员平均每人每月薪资（单位：新台币元）

　　

　　

　　类别

　　年份

　　总消费

　　餐饮

　　住宿

　　境内交通

　　娱乐

　　杂费

　　购物

　　住宿及餐饮业薪资

　　服务业薪资

　　2008

　　2311

　　1562

　　8911

　　1412

　　1622

　　228

　　9375

　　26747

　　45450

　　2009

　　23426

　　1469

　　7143

　　1392

　　1553

　　119

　　1175

　　27171

　　43914

　　2010

　　24534

　　1763

　　5076

　　1686

　　202

　　179

　　1381

　　27829

　　45720

　　2011

　　27031

　　2001

　　4451

　　1679

　　2556

　　354

　　1599

　　29761

　　47058

　　2012

　　26526

　　2524

　　364

　　2326

　　1944

　　355

　　15737

　　—

　　—

　　资料来源：① 根据台湾“交通部观光局”http://wwwtaiwannettw历年《来台游客消费及动向调查》相关数据整理；② 根据台湾“行政院主计处”http://wwwdgbasgovtw历年《“中华民国”统计年鉴》相关数据整理。

　　（三）对目的地影响

　　入境游客对旅游目的地的经济、生态、社会文化均有深刻的影响，刘瑞卿将其归纳为对经济的正面影响11项、负面影响8项，对生态的正面影响6项、负面影响6项，对社会文化的正面影响7项、负面影响12项。［13］概括地说，具有下列特点。

　　1、经济影响。台湾开放赴台旅游主要在于通过来自大陆的客流量，带动岛内经济成长。由表3看，大陆游客的确给台湾带来可观的经济收入，年均增长率8155%，在旅游外汇收入中平均占份额288%，而且呈增长趋势，2012年达40%以上，但把赴台旅游带来的经济收入放到GDP中，贡献率虽不断扩大，却均未达到1%，表明大陆客源市场只是台湾经济很小的一部分。而且，赴台旅游对岛内旅游甚至经济的影响更体现在规模层面，基于客流量的大幅度上升（年均增长率7935%，平均占份额2493%）。进一步地，如果与日本赴台旅游相比，日本的客流量年均增长率763%，只有大陆的1/10，平均占份额2226%，少于大陆267个百分点，而对台湾旅游外汇收入的贡献仍有2849%，与大陆几乎无差距。从这个角度说，大陆居民赴台旅游质量一定不及日本。

　　表3大陆、全体、日本赴台旅游收入、客流量、台湾GDP

　　

　　

　　类别

　　年份

　　大陆

　　全体（计量单位同前）

　　日本（计量单位同前）

　　旅游收入（亿美元）

　　客流量（万人次）

　　旅游收入

　　客流量

　　旅游收入

　　客流量

　　GDP

　　（亿美元）

　　2008

　　555

　　3292

　　5936

　　38452

　　2066

　　10867

　　400132

　　2009

　　1633

　　9721

　　6816

　　4395

　　193

　　10007

　　377529

　　2010

　　2825

　　16307

　　8719

　　55673

　　2164

　　10802

　　430149

　　2011

　　34

　　17842

　　11065

　　60875

　　3178

　　12948

　　466483

　　2012

　　4713

　　25864

　　11769

　　73115

　　3037

　　14323

　　—

　　资料来源：① 根据台湾“交通部观光局”http://wwwtaiwannettw历年《来台游客消费及动向调查》、《观光市场概况概要》相关数据整理；② 根据台湾“行政院主计处”http://wwwdgbasgovtw历年《“中华民国”统计年鉴》相关数据整理。

　　2、生态影响。台湾地狭人稠，景点开发迟滞，加上赴台旅游多安排到“免费景点”，庞大的客流量已经成为生态上的沉重负担，“台北101大楼门口的烟灰桶里，满满的都是大陆香烟的烟蒂”［14］，如果遇到游览旺季，游客更“逼近顶点”，“乱象频传”。［15］2012年，台北士林官邸花园内客流量162万人次，其中大陆游客占7/10，由于不堪伸手拉花、践踏草皮，特别增设简体版护花牌，内容“请爱护花木，不要坐在植栽上”。［16］许多热门景点针对拥挤效应，则通过预约、上限等管制性的排他措施，控制大陆游客，故宫博物院作为组团游必到景点，2012年客流量达430万人次，其中大陆游客接近一半，当展厅游客至3000人时，即不准入内，并分流至进出口处。从2013年3月1日开始，阿里山只允许组团游客进入，以空调巴士为单位，上午进、下午出，每日限6000人，由导游或领队预约，目的为限制其中占70%以上的大陆组团游客。［17］

　　3、社会文化影响。大陆居民赴台旅游的社会文化意义远远大于其他的影响，原来对台湾最熟悉的不过日月潭、阿里山，通过组团游尤其是个人游，扩大了两岸社会更多相互理解的机会，“对于增进大陆民众更为深入的了解台湾与提升两岸民众的互动交流上，均有正面之意义”。［18］“由封闭到开放，大陆普通民众借助赴台游对台湾和台湾人有了更全面和深入的了解。两岸普通民众的心理距离拉近了”。［19］就大陆游客而言，可以通过眼睛细察、心灵感受台湾社会的百态，“真正进入了解的时期。台湾犹如小家碧玉，山川秀丽，人文景观丰沃，社会洋溢着中华文化气息，让个人游的大陆旅客感受到个中脉动”；就台湾居民而言，可以全面深入接触大陆居民的行为、思维方式，“台湾人赫然发现，原来从‘铁幕’走出来的人竟是如此潇洒、如此富庶，相互之间终于可以有全新的、全面的认知”。“久而久之便会发现，两岸如此相似，应是相见一家亲”！［20］

　　三、几点思考

　　本文着眼于2008年以来大陆居民赴台旅游的政策及其质量，通过政策分析，采用2008-2012年相关统计数据，从游客、旅游企业、目的地影响三个层面观察赴台旅游的质量。通过研究、得出结论：（1）开放赴台旅游符合两岸关系和平、稳定与发展的战略目标，经过5年循序渐进，政策措施不断完善；（2）赴台旅游持续发展，规模扩大凸现质量落差，对游客、旅游企业、目的地影响并不相同，由此带来的质量评估也迥异，因此，应站在全局高度，考虑多方面因素，以实现赴台旅游质量的全面提升。

　　（1）政策层面

　　1、控制市场规模。首先，世界旅游组织以所统计的最大客流量的2/3，作为其他时段均可接受的最大客流量。［21］赴台旅游最大客流量出现在2012年，计25864万人次，按此推算，全年客流量在17243万人次左右均可接受，而对赴台旅游质量的关注多出现在客流量超过200万人次以后，故全年客流量应以200万人次为警戒线，按月调整平衡，大陆居民可到网上预约，当预约至一定的标准时，需要排队等待，往后顺延。如果一味依赖市场规模，就会产生客流量的泡沫，导致多层面旅游质量的继续下降；其次，因个人游的产业带动效应高于组团游，扩大个人游也利于旅游业各业的均衡发展，故在控制总体规模的前提下，不断调整两者比例，扩大个人游，减少组团游。

　　2、扩大优质客源。基于现行政策措施，组团游仍占据大陆居民赴台旅游的大部分客源市场，故应在团费上明确定位，甚至细化到餐饮标准、住宿等级、交通用车、游程安排、进店购物的每个环节，并不局限于每人每日消费支出不低于60美元的底线，而且从大陆旅行社开始，符合标准者，优先获得配额和入台证；低价竞争者，取消经营或接待赴台旅游业务的资质。通过构建秩序、行业自律，让游客购物、自费项目的回扣链条整体浮出水面，还赴台旅游健康的经营环境。

　　（2）产业层面

　　1、夯实基础。岛内“三大”传统旅游行业依然存在发展和创新的空间。首先，仅2010年台湾官方公布的自然保护区、古迹即分别有85处、735处［22］，作为自然或文化上意义重要和价值突出的旅游资源，多数不属旅游景点，大陆游客能到此一游者屈指可数，故应有选择地适度开发，使之成为新的景点景区，老景点应丰富游览内容，完善配套设施，提供更多的人性化服务，延长游客停留时间；其次，基于扩大个人游的需要，重点建设度假酒店，并就装饰、硬件相对陈旧，现代化设施、设备偏少的现状，升级特色、主题酒店；再次，岛内各色旅行社铺天盖地，呈现“小、散、弱”格局，应提升规模和档次，走集团化发展之路，增强竞争能力。企业、行业是产业发展的基础，当这些传统行业获得了均衡发展，整个旅游产业也将提升。

　　2、优化结构。台湾得天独厚，拥有丰富且较高层次的观光旅游资源，观光是主要的旅游产品。但随着大陆居民赴台旅游需求的市场变化，或许成也观光，败也观光，故应构建复合型的旅游产品体系，如，都市、滨海、度假、休闲等，因不同的产品，有不同的市场，同样有不同的价格，大陆游客可以根据自身需求多元选择，明白消费。

　　3、加强融合。提升赴台旅游质量不应孤立地限于旅游业范畴，而应依托多个产业，扩大协同，如参照不丹“高价位、高品质”的模式，发展生态旅游，利用台湾优良农业科技、精湛医疗美容、一流娱乐设施等优势，发展农业、保健、消遣为内涵的特色旅游，构建新的产业布局。

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 黄如萍：《5月陆客团减23%观光拉警报》，http://videosinacomcn/v/b/106884370-2775769683html。

　　［2］ 《自由，真行！》，http://newsifengcom/gundong/detail_2011_06/28/7293104_0shtml。

　　［3］ 《台预估大陆居民个人游可年创收益近200亿元新台币》，http://newschinacomcn/rollnews/2011-06/23/content_8495548htm。

　　［4］ 徐启生：《中国成为世界第四大国际旅游消费国》，http://wwwtianjinwecom/rollnews/gj/201005/t20100511_831738html。

　　［5］ 刘嘉毅、夏鑫：《国外旅游质量研究进展与启示》，《经济问题探索》2012年第10期。

　　［6］ 2013年6月8-13日，笔者应台湾“财团法人两岸共同市场基金会”之邀，以普通游客的身份，参团赴台旅游。根据观察，从旅游六要素形成《大陆居民赴台旅游（组团游）服务品质与满意度研究报告》。

　　［7］ 《去年大陆客游台满意度9835%吃睡差92%不认同》，http://wwwchinanewscom/tw/2013/01-24/4517179shtml。

　　［8］ 《台北故宫游客逾430万人次》，http://twpeoplecomcn/n/2013/0102/c14657-20071175html。

　　［9］ 彭百显：《中国观光客对台湾观光发展的整体观察》，台湾《新世纪智库论坛》2009年第45期。

　　［10］ 项文惠：《2001-2010年台湾旅游市场发展探析》，《台湾研究》2012年第6期。

　　［11］ 黄如萍：《5月陆客团减23%观光拉警报》，http://videosinacomcn/v/b/106884370-2775769683html。

　　［12］ 王琼：《提升大陆居民赴台旅游品质》，《两岸关系》2012年第9期。

　　［13］ 刘瑞卿：《居民社区意识与社区观光发展认知之研究——以名间乡新民社区为例》，台湾私立朝阳科技大学休闲事业管理系硕士班硕士论文，2003年。

　　［14］ 《港报：又传意外，陆客大军压垮台》，http://bbstiexuenet/post2_5045456_1html。

　　［15］ 《台湾拟提高大陆游客团总量扫除“购物团”弊端》，http://wwwchinanewscom/tw/2013/01-23/4511888shtml。

　　［16］ 《宋美龄御用花园不堪大陆客折花增简体告示护花》，http://wwwchinanewscom/tw/2013/04-27/4772685shtml。

　　［17］ 《台湾著名景区阿里山团体游3月1日起旅游需要预约》，http://wwwcntagovcn/html/2013-1/2013-1-22-10-27-48759html。

　　［18］ 范世平：《开放陆客来台自由行政策对两岸关系之影响》，台湾《亚太和平月刊》2011年第6期。

　　［19］ 《四问赴台游之四：两岸民众增信释疑还能做什么？》，http://wwwhuaxiacom/ly/lyzx/2013/07/3448564html。

　　［20］ 江素惠：《“自由行”开启两岸“拆墙之旅”》，http://wwwxoyuecom/?action-viewnews-itemid-21506。

　　［21］ 陈国生等：《旅游社会学原理与应用》，格致出版社、上海人民出版社2011年版，第155页。

　　［22］ 台湾“行政院主计处”，《“中华民国”统计年鉴》2011年，http://wwwdgbasgovtw。

　　（责任编辑毛仲伟）

　　

　　

　　台湾研究?两岸经贸

　　2013年第5期

　　

　　

　　海峡两岸服务业合作发展态势与推进策略

　　

　　

　　单玉丽作者为福建社会科学院现代台湾研究所所长、研究员。

　　

　　

　　在现代经济中，国际分工不仅是产品间的分工，而且是已经深入到产品内部不同工序、区段、环节、流程的分工，商品利润增值的空间日益向产业价值链两端的服务环节转移，因而服务业发展水平成为衡量国家和地区综合竞争力的重要标志。为了推动海峡两岸服务业合作，依据《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)和世贸组织(WTO)《服务贸易总协定》，2013年6月21日两岸两会领导人签署了《海峡两岸服务贸易协议》。协议旨在逐步减少或消除双方服务贸易的限制性措施，扩展两岸服务贸易合作的广度和深度，这将大大推动两岸服务贸易合作正常化和自由化的进程。当前，国际金融危机尚未结束，国际经济仍然不景气，在此形势下，两岸应抓住这一契机，积极发挥比较优势，努力开创两岸服务业合作的新局面。

　　一、海峡两岸服务业合作现状与特点

　　（一）服务业双向洞开

　　两岸关系进入和平发展阶段以来，随着两岸关系的深化，服务业合作呈现双向洞开的势头，台商投资大陆由制造业转向服务业的趋势十分明显。目前，除传统服务业外，金融证券、商业物流、通讯、医疗、人才培训、文化创意、研发、企业顾问等新兴知识型服务领域的合作蔚为风潮。台商在上海、北京等地布局文化艺术产业、广告业、建筑设计业等知识经济产业的步伐不断加快。在高科技领域，许多大型电子厂商如鸿海集团等正加快在大陆布建自己的产品流通网络。

　　在此次签署的《海峡两岸服务贸易协定》和2个附件中，大陆与台湾相互开放服务业市场，其中大陆对台湾开放80项，台湾对大陆开放64项，开放领域涉及商业、通讯、建筑、分销、环境、健康和社会、旅游、娱乐文化和体育、物流、金融等行业。协议中列入了逐步减少服务贸易限制的条款，为双方持续推动服务贸易市场开放提供制度化依据。协议还专门设置了紧急情况的磋商条款，建立了磋商机制。《海峡两岸服务贸易协定》涵盖了WTO服务贸易总协定的基本要求，涉及了WTO服务贸易总协定12个服务部门中的11个。其中大陆对台湾开放的项目，均超过大陆对WTO的承诺，有20项并超过《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）大陆给予香港的待遇。

　　在两岸相互开放过程中，台湾逐步增加对大陆开放其发展成熟的产业投资项目。截止2012年3月19日，台湾分三阶段开放大陆资金赴台投资项目已有408项，约占其总投资项目比重的67%，其中服务业项目台湾对大陆开放161项，开放比例为51%。而2013年6月签署的《海峡两岸服务贸易协议》，台湾又对大陆开放64项（实际新增或扩大开放项目为32项，因有一半是前三波已对陆资开放的项目，使得台湾对大陆开放服务业项目比率接近60%（见下表）。

　　

　　

　　两岸服务业合作的开放，极大推动了服务业投资的增长。据台湾“经济部投审会”统计，1991-2012年，台湾对大陆服务业投资由20万美元增至526亿美元，年均增幅达640%，占台湾对大陆投资的比重也由不足1%攀升至411%。与此同时，大陆对台湾的服务业投资增长也十分明显。自2009年6月30日台湾开放陆资入岛至2012年底，大陆对台湾的投资中有7685%流向服务业。［1］

　　台湾开放陆资赴台服务业项目进展情况

　　

　　

　　时间

　　项目数

　　类别

　　服务业占开放项目比重%

　　20090630

　　192

　　制造业64项、服务业117项、公共基础建设11项

　　609

　　20100520

　　12

　　银行、证券及期货等12项。

　　—

　　20110101

　　1

　　配合ECFA服务业早收清单开放1项。

　　—

　　20110302

　　42

　　制造业25项、服务业8项、公共基础建设9项。

　　—

　　20120319

　　161

　　制造业115项、服务业23项、公共基础建设23项。

　　143

　　20130621

　　64

　　《海峡两岸服务贸易协议》开放64项，其中一半是前三波已开放项目，故实际开放为32项。

　　—

　　合计

　　440

　　制造业开放204项，开放幅度达到97%；服务业开放项目193项，开放比率接近60%。

　　439

　　（二）金融业合作发展迅速

　　金融开放与合作直接关系着两岸经贸合作发展及人员往来的速度、规模与质量，因此，两岸金融合作备受关注。2008年世界爆发金融风暴，两岸加紧了金融领域的合作步伐，以应对产业及金融结构面临的困局。2009年11月16日，两岸签署“两岸金融监管谅解备忘录”（MOU，Memorandum of Understanding），借以推进两岸金融合作。目前，两岸金融合作已进入扩大与深化阶段：一是建立了两岸货币清算机制。2012年8月31日两岸签署了《海峡两岸货币清算合作备忘录》。随后台湾于9月17日选定台湾银行上海分行作为台湾在大陆地区的货币清算行，大陆于12月11日选定中国银行台北分行作为大陆在台湾的人民币清算行。至此，两岸货币清算的框架基本建立,为两岸开展货币清算业务奠定了基础。2013年1月25日，中国人民银行与中国银行台北分行签署《人民币业务清算协议》；2月6日，台湾岛内首批46家金融机构正式开办人民币业务。目前台湾地区银行在大陆共设立10家分行和6家代表处，各项业务发展稳定。二是两岸证券期货业与保险业交流合作进程加快。2013年1月29日，两岸证券期货业监管机构在台北召开“两岸证券期货监管合作平台会议”首次例会，确认了双方监管合作平台的具体内容和运作机制，初步同意在ECFA下扩大对台湾相关金融业务的开放。包括：台资可以在大陆设立合资证券投资咨询公司与合资期货经纪公司，放宽投资大陆基金管理公司持股比例可达50%以上，放宽申请大陆QFII资格的资产规模计算标准及台资证券机构可在大陆特定地区设立合资全牌照证券公司，持股比例可达51%等。在保险业方面，两岸保险业监管机构明确，要共同推动建立两岸保险监管合作平台，为台湾保险业以更有利的竞争优势进入大陆市场创造条件。三是大陆资本市场已向台湾同胞全面开放，在台湾同胞可购买采用外币计价的大陆B股基础上，2013年4月1日开放台湾同胞直接投资大陆A股。

　　（三）现代物流业合作悄然兴起

　　物流业是涉及运输、仓储、货代和信息等诸多行业的一种复合型服务产业，在经济发展中具有举足轻重的作用，其发展水平已成为一个国家和地区经济运行质量和核心竞争力的重要衡量指标之一。由于种种原因，虽然两岸物流业存在很大的互补优势，但合作相对滞后。直到两岸签署ECFA后，物流业合作才呈现较大发展。从近两年的合作态势看，两岸物流业合作正在从论坛论道迅速走向实质性的合作阶段。

　　在这过程中，不同层面的论坛扮演了重要角色，起了重要推动作用。如创办于2008年6月的“海峡物流论坛”至今已举办六届，其中2013年6月16-20日的“第六届海峡物流论坛”，作为第五届海峡论坛的重点经贸项目之一，分别在厦门与高雄举办，两岸有1000多家知名企业、单位与会。论坛设有“两岸农特产品流通合作论坛”、“供应链管理论坛”、“智慧物流论坛”、“电商物流论坛”等专题论坛和活动。在高雄举办的“首届两岸(高雄)物流论坛”，研讨主题包括“两岸港口、航运、物流合作之前景”、“智能物流与两岸云通关模式促两岸贸易”、“台湾农特产品之大陆通路规划与商检互认”和“中国供应链金融发展现状与前景”等。从论坛的议题中不难看出，两岸物流业的交流合作广度和深度都有很大的提升。

　　目前，两岸在流通、仓储、港航经营相关产业等领域已进入实质合作阶段。如2010年7月，厦门被商务部定为“两岸食品物流产业合作试点城市”；2011年12月，国务院批准实施《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》，支持厦门加快东南国际航运中心建设，厦门现已基本建设成为两岸交流合作的重要基地和航运物流中心，长荣海运、阳明海运、万万海运在厦门港都开设了分支机构，并且开通了多条闽台航线。此外，泉州市也建立了闽台五金机电物流中心；漳州市建立了两岸农副产品物流基地等。

　　（四）旅游业合作快速增长

　　近年来两岸旅游业的快速发展，得益于两岸旅游政策的持续开放和旅游环境的不断改善。在大陆居民赴台旅游方面：大陆赴台旅游组团社不断增加，目前组团社总数已达216个；赴台个人游试点城市居民已分两批次开放13个，并且将赴金马澎地区个人游的城市由福建9个地市扩大至海西地区20个地市。在台湾居民来往大陆方面：大陆口岸台胞签注点总数已达到30个；且入出境手续不断简化，台湾居民往来大陆2年有效多次签注实行按需申请。

　　这些举措有效推动了两岸人员交流的规模稳步扩大，尤其是随着大陆居民赴台个人旅游试点城市的增加，大陆居民赴台人数突飞猛进。2012年台湾居民来大陆53402万人次，同比增长147%；大陆居民赴台26302万人次，同比增长4256%。全年两岸人员往来的总量已接近800万人次，再创历史新高。［2］另据台湾海峡两岸观光旅游协会公布的数据显示，2012年大陆居民赴台旅客约占台湾境外旅客总数的3537%，大陆成为台湾当年旅游市场的最大客源地。大陆居民赴台旅游自从2011年6月28日试点城市开放以来的4年多时间，始终保持着快速增长、健康有序的发展态势，大陆赴台旅游人数已突破500万人次，产生超过2300亿新台币的经济收益。［3］

　　（五）文化教育交流合作蔚为风潮

　　文化教育是低敏感度领域，两岸交流合作起步较早，内容丰富，形式多样，规模不断扩大，参与人数快速增长，对推动两岸关系发展发挥了重要作用。

　　在文化交流方面，由于以往的一些限制逐步取消，如大陆对进口台湾影片已经没有配额的限制，两岸文化领域各专业、各层面的交流如火如荼，开展了一系列合作活动：大陆先后在台举办两岸非物质文化遗产月、两岸城市艺术节、两岸文化创意产业展、清明上河图赴台巡展、海峡两岸图书交易会、大陆图书展等大型活动，在岛内掀起了两岸文化交流的热潮。在大陆举办的海峡两岸文博会、海峡两岸暨港澳地区艺术论坛、海峡两岸文物交流20年纪念活动、海峡两岸影视季等品牌活动等，巩固并创新了两岸文化交流的平台。教育交流方面，两岸高校的校际交流持续扩大，同源大学的合作不断深入，两岸青年学子交流形式多，内容广泛，目前已有1858名台湾青年在大陆高校就读［4］，大陆青年赴台就读人数也不断攀升。

　　二、两岸服务业合作存在的问题及其影响因素

　　（一）对发展服务业的认识有待提高

　　世界经济发展史表明，服务业发展与经济发展阶段、发展水平以及对发展战略与策略的把握密切相关，依照一般规律，工业化初期阶段，服务业主要是商品交易、交通运输、餐饮、住宿及邮电通信等传统服务业态；工业化中期阶段，金融保险、物流、信息、电子商务、旅游、建筑及其工程（房地产）等现代服务业开始出现并日渐强化；到工业化后期，随着经济发展、科技进步和人们生活方式的改变，现代服务业进入教育、医疗保健、环境、文化等消费性服务业以及供应链和网络技术服务等领域。

　　上个世纪30年代，费希尔和克拉克基于物质生产过程中加工对象的差异性，把国民经济划分为农业、工业、服务业三个部门。受西方发展经济学理论的影响，一些国家和地区片面追求工业的快速超前发展，忽视了三大产业的协调，服务业滞后于工业化，从而导致出现了一系列社会和生态环境问题。这种状况在大陆和台湾都一度出现过。目前大陆服务业总量不足，比重低，功能弱，在一定程度上就是由此而起的。著名美国经济学家罗恩?谢尔普曾说：“农业、制造业是砖块，而服务业则是把它们黏合起来的灰泥，服务业是经济发展的黏合剂，是一项激励财富创造的制度性产业”。［5］因此，必须高度认识发展服务业特别是现代服务业的深刻意义，深化对知识资本、人力资本、技术资本的认识，正确处理工业化与发展服务业的关系，同步推进工业化与服务业化，以服务业化促进工业化，提升工业化发展水平，充分发挥现代服务业在转变经济发展方式过程中的黏合作用，以推进经济的协调与可持续发展。

　　（二）两岸现代服务业合作的业务对接有待完善

　　现代服务业定义表述很多。根据大陆科技部2012年2月发布的70号文件的定义：现代服务业是指以现代科学技术特别是信息网络技术为主要支撑，建立在新的商业模式、服务方式和管理方法基础上的服务型产业。它既包括随着技术发展而产生的新兴服务业态，也包括运用现代科技对传统服务业的改造和提升。现代服务业主要包括金融业、信息传输和计算机软件、租赁和商务服务业、研发和技术服务、地质勘查业、文化体育和娱乐业、房地产和居民社区服务等。现代服务业的主要特征是高度市场化、信息化、专业化和标准化。当前，由于两岸处于不同的经济发展阶段，服务业发展水平不同，台湾服务业比重在70%以上，大陆由于人多地广，发展不平衡，服务业比重一般在46%到60%之间。因此，两岸在服务业理念、服务业领域、市场发育、专业化水平以及统计口径、计算方法、财务制度、标准化认定等方面都存在一定差异，使得双方企业无论投资合作还是贸易合作，都存在着业务性的技术障碍。如在物流业领域，物流管理和技术交流合作还不能满足需要，包括物流标准、统计口径、财务结算等，多渠道、多层次、多方式的合作交流机制难以形成。再如，现代服务业是高科技含量、高附加值、高层次的知识密集型产业，集聚发展是现代服务业的重要特征，而知识集聚必然涉及知识产权保护与技术标准、市场开放等一系列复杂问题，这些问题依靠企业谈判是解决不了的，需要两岸有关业务部门通过协商加以处置。

　　（三）台湾“民粹思维”对两岸服务业合作的困扰

　　随着两岸服务业开放幅度的不断扩大，台商投资大陆由制造业转向服务业已呈明显态势，虽然台湾服务业相对发达，但存在着规模小、资金不足、创新有限的窘境，迫切需要扩展新的市场。《海峡两岸服务贸易协议》的签署为两岸服务贸易自由化和便利化提供了制度性安排，不仅为台湾服务业在大陆拓展空间创造了极为有利的条件，而且对改变台湾服务业现状，推动其转型也是一个十分有利的契机。但目前在台湾内部，一些人基于非理性的“民粹思维”，为反对而反对，有意制造恐慌，发表有悖于事实的言论，不断上演着愈来愈烈的扰攘纷争。如在野的民进党声称，“协议”对台湾服务业充满毁灭性，未来台湾72%的服务业会遭到冲击；“协议”会让台湾服务业产生量与质的双重变化，小型服务业会大量倒闭，大型服务业则严重出走；台湾服务业经营品质、薪资水准将遭陆资企业拉低，会有近700万劳工受到冲击等等，要求“立法院”逐条、逐项审查及表决，甚至大动作霸占“立法院”主席台，阻扰“协议”生效。而事实上，据“中华经济研究院”统计，如果将“协议”中的市场开放清单换算成约当关税，台湾进入大陆的关税会从1943%降到1071%，大陆进入台湾的关税则是从2345%降到2059%，［6］台湾关税受惠率比大陆高近6个百分点。同时陆资入岛还有助于增加岛内劳工就业机会。资料也表明，截至2013年5月底，台湾核准陆资赴台投资件数共398件，而赴台主管或技术人员只有216人，雇用台湾劳工人数则达6771人。［7］早在ECFA签署前后，民进党也是危言耸听，蛊惑说中小企业将受害。事实表明，ECFA实施两年多来，在登陆发展的200多家台企中有180家是中小企业；台湾输往大陆产品减免关税金额已超过200亿新台币。［8］民进党有悖事实的言行，对两岸服务业合作将产生十分不利的影响。

　　值得指出的是，台湾当政者缺乏推动落实两岸服务贸易协议的能动力，也是导致台湾“民粹思维”泛滥的原因。这些年来，台湾当政者在落实大陆释出的一系列惠台政策过程中，宣导力度与运作方式等方面都存在着主观努力不够、执行力度不强等问题。这次《海峡两岸服务贸易协议》也不例外。岛内舆论普遍认为，正是由于当局缺乏沟通与正面引导，才令错误资讯横行，引起业者忧虑，甚至成为民进党的政治砝码。实际上，随着两岸市场进一步开放，经济合作更加紧密，民众往来更加频繁，“台独”的空间已越来越小，任何有利于促进两岸关系和平发展的举措，民进党都会群起而攻之，对民进党的一贯伎俩，台湾执政当局却始终找不到破解策略而处处被动，这个问题如果不解决，不仅协议难以落实，而且两岸关系和平发展也将难以为继。

　　（四）两岸服务业合作发展的良好环境有待营造

　　合作发展的良好环境对新时期两岸服务业合作持续发展至关重要。过去一段时期，两岸在农业、工业领域的合作积累了丰富的经验，取得显著效果。当前，在经济全球化时代，两岸面对的是拓展新的合作领域和新的内外形势，需要双方加强磨合、发扬互利双赢、协同发展的精神，营造新的合作环境，构建新的合作机制。

　　目前，大陆服务业发展总体上仍不尽人意，主要原因是受制于观念、体制和政策导向的制约；政府职能越位和错位，一些行业受传统计划经济体制和单一垄断体制的压制；还有一些行业受制于意识形态的束缚，对外市场开放度不够等，这些问题在一定程度上制约了服务业发展和两岸现代服务业合作的深化。在台湾方面，平等互利，合作发展的意识也有待强化。改革开放以来，大陆在工业化初期为鼓励台商投资，在土地、税收等方面给予诸多优惠，使得一部分台商养成了遇到困难便寄望于大陆纾解的惯性思维。在当前遭遇全球性经济不景气所带来的难题时，这种观念更加凸显，不少台商还是希望大陆能给予比其他投资者更为优惠的待遇，这种有悖于市场竞争法则的观念既不能适应两岸关系发展的客观要求，也很难把握《海峡两岸服务贸易协议》带来的商机。因此，在当前全球经济瞬息万变的严峻形势下，当局除强化自身公信力和执行力外，还应引导台商深刻认识经济全球化时代市场经济的特点和规律，树立平等竞争的市场观念，共同营造遵循经济发展规律的良好环境，把握两岸关系和平发展机遇，争取更大合作双赢。

　　三、深化两岸服务业合作的主要思路

　　（一）切实落实《海峡两岸服务贸易协议》

　　互利双赢是两岸合作可长可久的基础。《海峡两岸服务贸易协议》内容丰富、涉及面广，落实协议要根据服务业的行业区别，实施差别化的推进策略。生产性服务业合作应当优先发展，加大政策扶持力度，创新合作机制和合作形式，促进生产性服务业合作不断深化，以服务化带动工业化、城镇化，推动两岸产业合作转型升级；对于与居民生活需求密切联系的消费性服务业，如旅游业等，因进入、退出的成本相对较低，推进合作的策略当以市场调节为主，官方应着力改进和协调市场管理；对于具有公益性质的服务行业，要实行“官方主办、官方参与、官方指导”的分层次供给与管理机制，鼓励台湾服务业参与除少部分具有特殊性质的公共服务以外的其它公共服务业。

　　（二）建立有效的合作机制

　　随着台资制造业企业在大陆投资的规模不断扩大，市场对服务业尤其是金融和物流等生产性服务业的需求越来越迫切、要求也越来越高。《海峡两岸服务贸易协议》虽然明确了由两岸经济合作委员会服务贸易工作小组负责处理该协议及与服务贸易的相关事宜；服务贸易工作小组可视需要设立工作机制，处理本协议及与服务贸易相关的特定事项，但要满足两岸服务业深化合作的需要，还需要探索建立多层面、多维度的服务业合作机制，为提升两岸服务业合作水平提供保障。一是建立资源共享机制。两岸服务业合作共同提高的内在过程就是资源的配置优化过程，因此，双方应在管理理念、经营方式、技术手段、经验等方面建立服务资源的共享机制，以降低合作成本，提高合作成效。二是细化争端解决机制。《海峡两岸服务贸易协议》基于服务贸易的开放是一个逐步渐进的过程，两岸双方需要根据市场需求变化等因素，不断扩大和深化两岸服务业的开放度，规定双方需建立联系机制、磋商机制，但鉴于服务业涉及面广，运作复杂，涉及人员比其它产业更加广泛，引发的事端也会随着合作进入“深水区”而增多，两岸应在ECFA框架下，进一步细化争端解决机制的方法、时效、路径等，以加快争端的化解。

　　（三）组建服务业产业联盟

　　产业联盟是指出于确保联盟各方的市场优势，以寻求新的规模、标准、机能或定位，应对共同竞争者和开拓新领域为目的，在企业间结成的互相协作和资源整合的合作模式。产业联盟以契约为纽带，以协商为行为准则，能形成较大的合力和影响力，为产业发展注入新的活力，因而产业联盟被视为提升国家或地区国际竞争力的策略工具。随着两岸经济合作的不断深化，产业合作联盟已应运而生，但从总体上看，目前还处于初级阶段，大多是组建协会或商会等中介组织，以企业为主体的产业联盟较少，而且存在联盟目标缺失，契约缺乏有效约束力等问题。服务贸易领域存在一定的广泛性和复杂性，两岸服务企业又多为中小企业，资金实力薄弱，研发投入不足，现代科学技术的应用不够，且在产业技术标准领域缺乏话语权。因此，两岸应通过建立服务业产业联盟的方式实现资源优化配置，减少竞争,加强合作，推进市场和产品创新。今后两岸服务业领域联盟的目标应朝着研发合作、技术标准的建立、产业链环节、市场拓展等方向发展，共同建立服务品牌、共同拓展市场营销渠道；鼓励通过并购重组培育一批竞争力强、知名度高的大型服务企业。［9］两岸要尽快按照国际上规范的服务贸易统计方法，建立并完善服务贸易的统计制度和统计工作，为两地服务业的合作提供更加科学的依据，促进两地服务业的升级发展，使两岸产业合作实现更大范围内的资源整合和优化。

　　（四）加强人才要素的互动

　　现代服务业的实质是智慧产业，服务领域的竞争归根到底是人才的竞争，在竞争激烈的市场中，以金融、物流和信息网络技术等高素质人才相对短缺，尤其是对高层次管理人才以及技术应用型人才的需求越来越大。《海峡两岸服务贸易协议》极大开放了两岸服务业合作的领域，对人才数量和质量提出了更多、更高的要求；两岸人才资格证件的互认范围更加广泛，就业约束逐步减少，大大拓展了两岸人员往来的便利性，为两岸服务业人才的交流创造了有利条件。因此，两岸要以更宽广的视野和胸怀，突破传统要素供给的思维，加强两岸服务业人才流动、培养和使用。要针对当前两岸服务业发展水平的互补性及其对人才需求的结构性差异，推动人才合理流动，共同建立人才培养和引进计划，建立科学合理的人才激励和人才流动机制。通过多种渠道和方式，有针对性的培养适应当前和今后一段时期两岸服务业发展的各层次人才。要鼓励两岸科研机构、高校、企业建立服务业管理人才、专业技术人才和中高级技能人才合作培养机制；鼓励企业以项目聘用、项目合作等方式相互引进人才，使企业成为引进人才的主体；建立人才引进专项资金、高端人才项目资金等，为造就高级人才提供资金保障。

　　（五）选点试验，逐步推展

　　《海峡两岸服务贸易协议》使两岸服务业相互开放领域之多，涵盖面之广达到前所未有的程度，双方相互开放项目达144个，在这些项目中，有的只是针对特定地区，如直接涉及福建的有6项，包括监理工程师注册执业、离岸呼叫中心业务、在线数据处理与交易业务、港口装卸与堆场业务、设立台资银行等；间接涉及福建的有9项（即这些条款不仅涉及福建，也涉及上海、广东等省市），包括展会、涉台经济技术展览会、养老机构、残疾人福利机构、道路运输业务、道路客货运站（场）、证券公司和证券投资咨询公司等，既体现福建等地在两岸关系中独特作用，也从一个侧面说明，两岸服务业合作有其复杂性，需要循序渐进，有的放矢地逐步推进。各地应根据自身经济发展阶段以及服务业发展水平，选择若干适应本地经济发展需求的领域和项目，从比较优势出发，与台湾服务业进行对接合作，建立试点，形成从点到线、到面的全面合作态势。

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 《专论：服务贸易协议力助两岸服务业合作》，厦门市科技局编《台湾产业科技发展动态》2013年第14期。

　　［2］［4］ 国台办新闻发布会辑录（2013-01-16），http://doclibtaiwancn/guotaiban/201301/t20130117_3554886htm。

　　［3］ 陈小愿：《台旅会：2012大陆游客占台湾境外旅客总数3537%》，http://wwwchinanewscom/tw/2013/011-16。

　　

　　

　　［5］ 郑吉昌：《发展现代服务业的意义和途径再认识》，《对外经贸实务》2008年第8期。

　　［6］ 庞建国：《服贸协议利在台湾 绿营折腾无知可笑》，台湾《旺报》2013年7月30日。

　　［7］［8］ 《反对两岸服务贸易协议暴露绿营心虚窘态》，http://wwwtaiwancn/plzhx/hxshp/zhzh/201306/t20130626_4369436htm。

　　

　　

　　［9］ 章安平、范越龙：《两岸服务业合作的重点与路径》，《开放导报》2012年第6期。

　　（责任编辑朱磊）

　　

　　

　　台湾研究?两岸经贸

　　2013年第5期

　　两岸产业结构比较与产业合作方向选择

　　——基于1994-2012年数据的实证分析

　　李保明周小柯李保明为清华大学台湾研究所副教授、台资企业研究中心主任；周小柯为清华大学台湾研究所博士后。

　　

　　

　　《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）、《海峡两岸服务贸易》签署以及两岸产业合作试点项目推进，标志着两岸产业合作由纯粹的市场驱动进入两岸官方共同协商、协调和规划发展的新阶段。如何顺应两岸产业的新变化，合理确定两岸合作新方向，有效推动两岸经济整合？是现阶段两岸经济关系发展中重要的理论与现实问题。

　　两岸产业合作与两岸产业结构密切相关。从上世纪90年代开始，两岸经贸关系进入快速发展阶段，大陆成为台湾对外投资的最大目的地，所占比例超过80%以上，也是台湾的最大出口地，［1］两岸经贸关系的发展带动了两岸产业结构调整。目前的两岸产业结构发生了巨大变化，也预示着两岸产业合作的新格局与新方向。本文实证分析，1994-2012年间两岸产业结构的变化及其背后影响因素，揭示两岸产业合作的方向与未来格局，提供政策建议。

　　一、两岸产业结构阶段性特征

　　两岸经济仍处于不同发展阶段，台湾处于后工业化时期，大陆仍在工业化进程的中期，两岸产业结构表现为不同的阶段特征。

　　（一）台湾产业结构变化的后工业化特征明显

　　台湾产业结构中，服务业最大，占比近70%，其次是工业，30%左右，农业不到2%。按照钱纳里的工业化阶段理论，台湾经济处于典型的后工业化阶段。1994-2012年，其产业结构变动如图1所示，各产业呈现出如下特征。

　　图11994-2012年台湾三大产业结构变动情况（单位：%）

　　

　　

　　资料来源：根据《Taiwan Statistical Data Book 2012》和台湾“经济部”网站数据计算得出

　　

　　

　　1、农业所占比重日趋微弱。1994年以来，以2007年为界限，农业在台湾经济中所占比重变动大体可分为两个阶段。2007年之前，除1999年外，其余年份均呈缓慢下降态势，到2007年降至149%，比1994年下降188个百分点。2007年后，农业所占比重略有回升，到2012年为187%。整体来看，农业在台湾经济中的比重已经十分微弱，未来进一步增减的空间都十分有限，基本上会稳定在15%到20%的范围内。

　　2、工业所占比重缓慢降至相对稳定状态，制造业集中化和高科技化特征明显。1994至2001年，工业所占比重延续了之前的下降态势，从3437%降至2874%；2002年起，工业所占比重趋于稳定，基本上在30%的水平轻微波动。从制造业内部主要行业变动情况看（见表1），大体上经历了两个阶段。第一阶段从1994到2008年，制造业集中化和高科技化特征都很明显：一方面，主要行业数量从10个减少到6个，增加值所占比重则从6197%增至6748%，其中排名前三和前五名的行业所占比重分别从2194%和3429%增至5026%和6229%，表现出明显的行业集中化趋势；另一方面，科技含量高的电子零组件制造业和电脑、电子产品及光学产品制造业增长最为显著，增加值分别从1994年的129142亿新台币和107161亿新台币增加到2008年的1002559亿新台币和339702亿新台币，所占比重相应上升2455和466个百分点。其余行业中，除基本金属制造业和机械设备制造业所占比重有微弱增加外，另5个行业所占比重均明显下降。2008年之后为第二阶段，与第一阶段相比最大的变化是电子零组件产业的发展开始走低，到2011年增加值所占比重比2008年下降530个百分点；相反，化学材料制造业的发展开始走高，增加值所占比重同期上升355个百分点。此外，电脑、电子产品及光学产品制造业保持了快速增长态势，增加值所占比重到2011年继续上升257个百分点。总变动结果可以看出，近20年来，由电子零组件和电脑、电子产品及光学产品制造业组成的资讯电子工业逐步取代重化工业成为台湾制造业的主导产业，体现出台湾制造业内部调整的高科技化特色。

　　

　　

　　表1台湾制造业内部增加值结构历年变化单位：%

　　

　　

　　主要行业

　　1994

　　1999

　　2004

　　2008

　　2009

　　2010

　　2011

　　94-08

　　变动

　　08-11

　　变动

　　94-11

　　变动

　　纺织业

　　600

　　539

　　288

　　229

　　234

　　209

　　217

　　-371

　　-012

　　-383

　　石油及煤制品

　　616

　　588

　　688

　　373

　　587

　　458

　　403

　　-243

　　030

　　-213

　　化学材料

　　667

　　603

　　876

　　557

　　770

　　993

　　912

　　-110

　　355

　　245

　　塑胶制品

　　568

　　506

　　314

　　194

　　203

　　187

　　197

　　-374

　　003

　　-371

　　非金属矿物制品

　　540

　　314

　　231

　　215

　　197

　　175

　　187

　　-325

　　-028

　　-353

　　基本金属

　　557

　　546

　　570

　　740

　　518

　　647

　　621

　　183

　　-119

　　064

　　金属制品

　　781

　　824

　　619

　　646

　　587

　　591

　　654

　　-135

　　008

　　-127

　　电子零组件

　　746

　　1631

　　2698

　　3201

　　3043

　　2948

　　2671

　　2455

　　-530

　　1925

　　电脑、电子产品及光学制品

　　619

　　947

　　896

　　1085

　　1069

　　1120

　　1342

　　466

　　257

　　723

　　电力设备

　　503

　　359

　　286

　　329

　　322

　　353

　　341

　　-174

　　012

　　-162

　　机械设备

　　464

　　479

　　438

　　519

　　453

　　475

　　514

　　055

　　-005

　　050

　　其它

　　3339

　　2664

　　2096

　　1912

　　2017

　　1844

　　1941

　　-1427

　　029

　　-1398

　　资料来源：根据“中华民国”统计资讯网数据计算得出，表中主要行业以1994年或2011年增加值占比超过5%作为衡量标准，低于5%的行业统一归入其它制造业

　　

　　

　　3、服务业所占比重稳定在70%左右，知识与技术密集型服务业逐步加强。1994年至2001年，服务业所占比重延续了之前的上升态势，从6227%升至6936%，在整个经济中的主导地位得到进一步强化；2002年起，其比重基本上在接近7成的水平轻微波动，反映出台湾产业结构已经进入相对稳定状态。从服务业内部细分行业结构看（见表2），批发零售业、不动产业、公共行政及军事和金融保险一直占据主要地位，四者所占比重一直维持在60%以上。从总变动情况看，除批发及零售业重上升484个百分点外，教育服务业、医疗保健及社会工作服务业、资讯及通讯传播业、专业、科学及技术服务业等知识与技术密集型行业均有所加强。

　　

　　

　　表2台湾服务业内部增加值结构历年变化单位：%

　　

　　

　　行业类别

　　1994

　　1999

　　2004

　　2008

　　2009

　　2010

　　2011

　　总变动

　　批发及零售业

　　2402

　　2578

　　2686

　　2686

　　2802

　　2845

　　2886

　　484

　　运输及仓储业

　　746

　　688

　　591

　　591

　　449

　　504

　　458

　　-288

　　住宿及餐饮业

　　287

　　307

　　298

　　298

　　307

　　310

　　331

　　044

　　资讯及通讯传播业

　　441

　　521

　　565

　　565

　　559

　　551

　　542

　　101

　　金融及保险业

　　1406

　　1360

　　1189

　　1189

　　961

　　980

　　996

　　-410

　　不动产业

　　1462

　　1352

　　1282

　　1282

　　1376

　　1333

　　1312

　　-150

　　专业、科学及技术服务业

　　264

　　275

　　291

　　291

　　343

　　346

　　348

　　084

　　支援服务业

　　103

　　130

　　172

　　172

　　220

　　224

　　230

　　127

　　公共行政及军事

　　1439

　　1250

　　1207

　　1207

　　1148

　　1126

　　1111

　　-328

　　教育服务业

　　599

　　636

　　736

　　736

　　747

　　712

　　707

　　108

　　医疗保健及社会工作服务业

　　330

　　390

　　427

　　427

　　479

　　466

　　470

　　140

　　艺术、娱乐及休闲服务业

　　128

　　129

　　129

　　129

　　142

　　140

　　144

　　016

　　其它服务业

　　392

　　384

　　425

　　425

　　467

　　462

　　466

　　074

　　资料来源：根据“中华民国”统计资讯网数据计算得出

　　（二）大陆产业结构呈现工业化中期的特征

　　大陆产业结构中，工业占45%左右，为第一大产业，其次是服务业，所占比重从33%增长到44%，仍没有超过工业，仍处第二位置，第三是农业，所占比重从1986%一路下降到1009%，处于工业化的中期阶段，如图2所示。具体变动呈现出以下几个特点：

　　1、农业所占比重持续下降，但2007年以后趋于稳定。从1994年到2012年，大陆农业占国民经济比重从1986%降至1009%，下降977个百分点；其中，2007之后下降仅068个百分点，表现出明显的降速放缓态势。大陆农业人口依然众多，地区发展不平衡，工业化和城镇化过长漫长，未来相对长时间，农业依然保持一定比例。

　　图21994-2012年大陆三大产业结构变动情况（单位：%）

　　

　　

　　资料来源：根据国家统计局网站数据计算得出

　　

　　

　　2、工业所占比重相对稳定，制造业内部逐渐从传统产业向现代产业发展。1994年以来，工业所占比重相对稳定，基本上在45%左右的水平波动。［2］就制造业内部而言（见表3），一方面，以纺织业、非金属矿物制品业和黑色金属冶炼及压延加工业为代表的传统产业日趋式微；另一方面，以通信设备、计算机及其它电子设备制造业为主体的电子信息产业以及以交通运输设备制造业和电气机械及器材制造业为主体的装备制造业则日渐壮大。前者三产业所占比重分别下降478、134和185个百分点，后者三产业所占比重分别上升260、209和184个百分点，制造业内部从传统产业向现代产业升级的特征十分明显。值得注意的是，传统产业中农副食品加工业逆势上涨，所占比重增加092个百分点，这与大陆拥有丰富的农产品资源和庞大的农产品消费市场有关。

　　表3大陆制造业内部增加值结构历年变化

　　单位：%

　　

　　

　　主要行业

　　1994

　　1999

　　2004

　　2008

　　2009

　　2010

　　2011

　　94-08

　　变动

　　08-11

　　变动

　　总变动

　　农副食品加工业

　　504

　　460

　　449

　　539

　　577

　　568

　　596

　　035

　　057

　　092

　　纺织业

　　914

　　674

　　543

　　477

　　468

　　458

　　436

　　-437

　　-041

　　-478

　　化学原料及化学制品

　　649

　　734

　　741

　　790

　　786

　　804

　　848

　　141

　　058

　　199

　　非金属矿物制品

　　771

　　606

　　492

　　555

　　602

　　612

　　637

　　-216

　　082

　　-134

　　黑色金属冶炼及压延加工

　　1056

　　652

　　1014

　　1016

　　886

　　849

　　871

　　-040

　　-145

　　-185

　　通用设备

　　559

　　449

　　480

　　582

　　590

　　597

　　579

　　023

　　-003

　　019

　　交通运输设备

　　618

　　720

　　770

　　729

　　834

　　873

　　827

　　111

　　098

　　209

　　电气机械及器材

　　476

　　605

　　596

　　652

　　662

　　670

　　660

　　176

　　008

　　184

　　通信设备、计算机及

　　其它电子设备

　　396

　　813

　　1072

　　754

　　700

　　681

　　656

　　358

　　-098

　　260

　　其它制造业

　　4057

　　4287

　　3843

　　3906

　　3895

　　3888

　　3890

　　-151

　　-016

　　-167

　　资料来源：根据历年《中国统计年鉴》中数据计算（估算）得出，主要行业标准同表1

　　

　　

　　3、服务业所占比重显著增加，传统行业仍占据主体地位，新业态服务业有上升趋势。1994年至2011年，服务业所占比重延续了之前的上升态势，从3357%升至4460%，赶超第二产业的态势已经十分明朗。从服务业内部看，交通运输、仓储和邮政业、批发和零售业、金融业、房地产业以及住宿和餐饮业等传统行业占据服务业的主体地位，合计比例达到62%，但是，从1994年开始，所占比例逐步下降，相对应的包含于其它服务业内新业态服务业所占比例持续增加，见表4。

　　

　　

　　表4大陆服务业内部增加值结构历年变化单位：%

　　

　　

　　主要行业

　　1994

　　1999

　　2004

　　2009

　　2010

　　2011

　　总变动

　　交通运输、仓储和邮政业

　　1723

　　1528

　　1441

　　1130

　　1102

　　1070

　　-653

　　批发和零售业

　　2332

　　2211

　　1929

　　1958

　　2059

　　2119

　　-213

　　住宿和餐饮业

　　623

　　573

　　568

　　481

　　465

　　447

　　-176

　　金融业

　　1381

　　1127

　　835

　　1200

　　1209

　　1218

　　-164

　　房地产业

　　1180

　　1087

　　1111

　　1260

　　1312

　　1303

　　123

　　其它服务业

　　2760

　　3474

　　4116

　　3971

　　3853

　　3843

　　1082

　　资料来源：根据国家统计局网站数据计算得出

　　

　　

　　综合来看，两岸产业结构处于不同的发展阶段，两岸产业结构差异将长期存在。

　　二、两岸产业结构差异性变动：1994-2012

　　为客观衡量两岸产业结构的差异程度及其变动趋势，我们定义两岸产业结构相异系数这一指标，其计算公式如下：

　　Dmt=1/2∑nj=1IAVmjGDPm-IVAtjGDPt

　　其中，Dmt为两岸产业结构相异系数，IAVmj和IAVtj分别代表大陆和台湾j产业的增加值，GDPm和GDPt分别代表大陆生产总值和台湾生产总值。Dmt取值范围为0到1，其数值越大，则两岸产业结构差异越大，意味着两岸产业互补性越强；反之意味着两岸产业竞争性越强。

　　按照这种方法，我们利用1994-2012年两岸三次产业结构数据，计算两岸产业结构的总体差异系数，并根据两岸制造业和服务业内部结构，进一步计算两岸制造业和服务业产业结构的差异系数。［3］结果如表5所示，表现出以下特征。

　　

　　

　　表5两岸产业结构相异系数

　　

　　

　　年份

　　总体

　　制造业

　　服务业

　　年份

　　总体

　　制造业

　　服务业

　　1994

　　02870

　　00712

　　01466

　　2004

　　02619

　　01016

　　01340

　　1995

　　03067

　　00761

　　01548

　　2005

　　02657

　　01100

　　01351

　　1996

　　03167

　　00850

　　01583

　　2006

　　02612

　　01272

　　01328

　　1997

　　03115

　　00845

　　01558

　　2007

　　02524

　　01271

　　01271

　　1998

　　02973

　　00806

　　01498

　　2008

　　02753

　　01354

　　01380

　　1999

　　02923

　　00867

　　01472

　　2009

　　02592

　　01280

　　01296

　　2000

　　02845

　　00914

　　01427

　　2010

　　02401

　　01266

　　01200

　　2001

　　02890

　　00874

　　01447

　　2011

　　02541

　　01261

　　01270

　　2002

　　02633

　　00917

　　01334

　　2012

　　02456

　　—

　　—

　　2003

　　02586

　　01051

　　01323

　　

　　

　　资料来源：根据中华人民共和国国家统计局和“中华民国”统计资讯网、《Taiwan Statistical Data Book 2012》中的相关数据整理计算得出

　　

　　

　　1、两岸产业结构差异性逐步缩小，稳定在025的水平。两岸产业结构差异系数在1990年代初开始增加，1996年后开始缩小，2002年后稳定在025左右水平，如图3所示。两岸产业结构差异的变化，由大陆的产业结构所决定。随着大陆服务业所占比例增加，两岸产业结构的差距将逐步缩小，但总体上看，两岸产业结构差异将会差异维持较高水平。

　　图3两岸产业结构差异系数

　　

　　

　　2、两岸制造业结构差异性整体上表现出扩大趋势，但从2008年开始逐步缩小，对两岸产业合作别有意义。从1994年到2008年，两岸制造业结构差异系数从00712上升至01354，升幅为9017%；2008年则开始下降，从2008年的01354到2011年降至01261，降幅为687%。制造业作为两岸经济密切合作的领域，制造业产业结构差异性这一变化对两岸产业合作意义深远，这点在下一部分详细讨论。

　　图4两岸制造业结构差异系数

　　

　　

　　3、两岸服务业结构整体上趋同，未来两岸产业合作的潜力所在。两岸服务业结构差异系数从1994年开始，呈现稳步下降态势，从1994年的01466，下降到2011年的01270，降幅为134%。两岸服务业相互开放较晚，合作较少，两岸服务业结构差异及其趋同是由两岸各自的经济发展阶段所决定的。后工业化时期台湾服务业发展整体趋于稳定，向新兴服务业和新业态服务业发展，大陆处于工业化的中后期，服务业发展快于制造业，尤其是传统服务业的追赶，使得两岸服务业结构趋同发展。

　　图5两岸服务业结构差异系数

　　

　　

　　三、两岸产业结构背后的两岸产业合作方向

　　两岸产业结构变动与过去两岸产业合作有着密切的关系，也揭示出两岸产业合作新方向。

　　（一）两岸制造业合作方向

　　从两岸制造业结构变动趋势看，上世纪80年代开始，随着台商投资大陆，台湾制造业尤其是传统制造业开始转移大陆，致使台湾制造业向高附加值产业集中，也即前面分析的电子零组件、电脑电子产品及光学产品和化学原料等三个产业集中，与此同时，大陆制造业内部均衡发展，结果两岸制造业结构差异性扩大。但是到2008年后，随着台湾制造业在这些高附加值行业上进一步集中，台商投资大陆数量减少，同时大陆的这些高附加值制造业也得到进一步发展，两岸产业结构在这些产业上趋同，也就是差异性降低，如图4所示。

　　事实上，从表1和表3更具体分析可以看到，两岸在同样的产业领域保持高增长，台湾三个骨干产业电子零组件、电脑电子产品及光学产品和化学原料所占的产业比例分别上涨了1925、723和245个百分点，同时大陆制造业中的通信设备计算机及其它电子设备、交通运输设备、化学原料及化学制品和电气机械及器材为增长最快行业，所占产业比重分别上涨了26、209、199和184个百分点，两岸高增长领域高度重合，预示两岸产业的互补性减弱，发生竞争的可能性增加。在新兴产业领域，两岸几乎同步切入发展的产业领域也在增多。［4］有台湾学者提出，两岸在LCD、LED、太阳光电、石化等六大领域出现重复投资，竞争正在或将在未来展开。

　　因此，深化两岸产业合作就是应在这些附加值较高的高技术行业进行。首先，应通过两岸协商，协调两岸投资，减轻和避免两岸在这些领域可能的竞争。其次，通过投资管制松绑和制度调整，促进两岸在这些领域进行产业链上下游合作。具体方式是，台湾发挥其技术优势和创新优势，进行研发创新和上游零组件生产，大陆利用生产能力和市场规模，进行下游生产和大规模制造。再次，在产业链合作的基础上，两岸着力打造国际品牌，竞争国际市场。

　　（二）两岸服务业合作方向

　　两岸服务业结构虽然也趋同，但与制造业的情形不同。两岸服务业相互开放较晚，2013年6月签署《海峡两岸服务贸易协议》，将给两岸服务业合作带来巨大机会。例如大陆金融保险、物流业对台湾开放较多，将可能成为台商下一步投资大陆的重点。除此之外，台湾知识密集型服务业如教育服务、医疗保健及社会工作服务、专业科学及技术服务业也将会是两岸服务贸易的重点发展领域。

　　（三）政策建议

　　一是两岸产业发展规划制定和指导部门就“如何避免两岸产业恶性竞争”加强交流合作，定期发布投资指引，引导两岸产业协调发展；二是推动设立两岸产业合作基金，资助和激励两岸产业合作创新项目，解决两岸产业合作中的市场失灵问题；三是放松两岸企业相互投资入股比例限制，鼓励两岸企业间交叉持股，使两岸上下游企业形成产业链合作与业务合作的稳定关系；四是尽快落实《海峡两岸服务贸易协议》各项条款，推动两岸服务业投资布局与业务合作。

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 根据台湾“经济部投资审议委员会”统计数据2008年台湾核准对大陆投资占核准全部对外投资的比例为8381%。

　　［2］ 为与台湾产业划分及名称对应，这里的工业实际上就指第二产业。

　　［3］ 为便于对比分析两岸制造业结构，本研究依照台湾“经济部统计处”《制造业“国内”投资实况调查》中的四大行业分类方法，将大陆制造业细分行业对应归入金属机械、资讯电子、化学和民生工业；服务业结构按交通运输仓储和邮政业、批发和零售业、住宿和餐饮业、金融业、房地产业以及其它服务业划分。

　　［4］ 张冠华：《两岸产业合作的回顾与前瞻》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期。

　　

　　

　　（责任编辑胡石青）

　　

　　

　　（上接第10页）

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 《两岸军事互信机制台军方：时机未到》，中国评论新闻网2012年11月8日，http://wwwzhgplcom/crn-webapp/doc/docDetailCreatejsp?coluid=0&kindid=0&docid=102297433。

　　［2］［3］ 《马：民众不希望走太快和平协议非最优先》，中国评论新闻网2012年11月9日，http://wwwzhgplcom/crn-webapp/doc/docDetailCreatejsp?coluid=93&kindid=2910&docid=102297380&page=2&mdate=1109002722。

　　

　　

　　［4］ 洪陆训：《两岸建立军事信任措施可行性之探讨》，台湾《共党问题研究》第28期第7卷，2002年7月；转引自翁明贤、吴建德主编，王昆义、沈明室等著《两岸关系与信心建立措施》，台湾华立图书股份有限公司2006年9月，第466页。

　　［5］ 《邵宗海：两岸或可以“和平宣言”取代“和平协议”》，联合早报网2012年12月20日，http://wwwzaobaocom/special/forum/pages8/forum_zp121220ashtml。

　　［6］ 这种做法类似于法学家提出的以简单停止敌对行动结束战争。参见（英）劳特派特修订，《奥本海国际法》（下卷第二分册），王铁崖、陈体强译，商务印书馆1973年8月版，第58页。

　　［7］ （美）戈登?克雷格、亚历山大?乔治：《武力与治国方略——我们时代的外交问题》，时殷弘等译，商务印书馆2004年版，第229页。

　　

　　

　　（责任编辑刘国奋）

　　

　　

　　台湾研究?政治

　　2013年第5期

　　台湾族群政治的特征分析

　　

　　

　　周典恩作者为安徽大学社会与政治学院副教授、博士、人类学系主任。

　　

　　

　　台湾的政治生态在从威权体制转型为政党政治过程中，党外势力与民进党为了与传统国民党争夺执政权，扩充其民意基础，强化省籍族群间区隔乃至对立；国民党则因内部的派系斗争或外在的舆论压力也适时打起“族群”牌，结果导致在台湾社会中省籍族群问题，每到公职选举或政治敏感时期就会骤然凸显，成为影响政局发展的重要变数。台湾的族群政治在党外势力和民进党反对国民党的斗争中逐步形成了一些与世界上其他地区族群政治显著不同的特征。

　　

　　

　　一、族群分野具有浓厚的政治建构色彩

　　

　　

　　台湾族群政治的基础是外省人、闽南人、客家人和原住民等“四大族群”的分野，以及他们之间所形成的省籍矛盾、闽客矛盾与原汉矛盾等“三对族群矛盾”。众所周知，“四大族群”是民进党的“立法委员”林浊水和叶菊兰于1993年提出的。他们的“四大族群”分类具有浓厚的政治建构色彩，违背了民族学的理论原则。因为在民族学意义上，台湾只有“汉人”与“原住民”两大族群。而如果按照更为具体的语言、宗教、民俗等文化特征进一步区分，则台湾的住民至少有20多个族群，远不止“四大族群”。所以，无论从任何方面来看，台湾的“四大族群”都毫无民族学意涵。“四大族群”之说虽已被台湾民众广泛接受，但却改变不了其政治建构的本质。台湾学者对政治人物为一己之私，罔顾族群内涵，杜撰“四大族群”的做法也多有批评。例如，石之瑜认为将台湾住民粗略地划分为四个族群是汉族沙文主义的表现，把福建闽南人与台湾闽南人分成不同的族群，把广东客家人与台湾客家人分成不同的族群，把满蒙回藏与汉人统称为外省人，都甚为不妥。［1］再如，张麟征一针见血地指出，“四大族群”是国民党统治时期“在野异议人士”提出的，有其政治目的。他们主张“台湾人不是中国人”，创造台湾“新兴民族”的概念，以族群动员的手段，争取本省的支持者，赢得不少选票。可以说，他们把省籍间的差异夸大为“族群问题”，目的在于获取政治利益。［2］

　　省籍矛盾、闽客矛盾与原汉矛盾等“三对族群矛盾”的归类在很大程度上也是政治建构与演绎的结果。既然在民族学意义上台湾只有汉人和原住民两个族群，那么逻辑上合理的现象是台湾的族群矛盾只有原汉矛盾，而不存在省籍矛盾和闽客矛盾。再者，若按照文化与体质的差异将台湾住民细分为20多个族群，族群矛盾显然也会相应地变得错综复杂，其数量远不止原汉矛盾、闽客矛盾和省籍矛盾等三对。况且，随着时间的推移，族群矛盾在台湾社会中早已消弭，各个族群在日常生活中并不存在相处问题。只是每逢选举时，在政治人物与传播媒介的大肆渲染下，族群矛盾才会突然显得严重起来，其建构与演绎色彩不言而喻。

　　总而言之，台湾“四大族群”的分野完全偏离了民族学意义，表现出一种以特殊政治历史经验为核心的政治学意义上的群体分化和群体认同；“三对族群矛盾”的构建则是为了争夺政治资源而进行族群动员的需要。

　　

　　

　　二、族群动员以“民主化”为政治口号

　　

　　

　　台湾的族群政治在某种程度上可以说是党外势力与民进党反对国民党的政治，是“台独”势力以推动“民主化”为幌子，谋求“独立建国”的政治。它的产生与台湾特殊的政治、经济与社会环境密切相关。

　　台湾的社会经济在经过20世纪六、七十年代的高速发展后，到80年代初经济总量大幅提高，产业结构发生根本性变化，社会类型基本上由传统农业社会转变为现代工商业社会。随着社会的转型和物质生活的富裕，台湾民众开始渴望相应地提高其政治权益，加之受世界第三波民主化浪潮的鼓舞，他们对大陆籍人士始终把持“中央”权力部门，台湾人只能在县市及其以下的地方政府与民意代表机构中任职的二元政治社会结构越来越不满，要求结束国民党威权统治，实现民主体制的呼声日益高涨。20世纪70年代，由于世界政治局势的巨变，国民党当局在“外交”上接连遭受重创，政权的合法性与正当性逐渐失去了国际支持。在内外交困的情势下，蒋经国为了挽救前途渺茫的国民党政权，开始推行以提拔重用台湾地方精英和实施政权“本土化”为核心内容的“革新保台”措施。蒋经国的政治改良为长期被严厉压制的党外反对势力的抬头和扩张提供了宽松的社会政治环境。他们或由海外潜回台湾，或由沉寂转为活跃，逐渐汇集成一股政治势力，掀起向国民党威权统治挑战的“反对运动”浪潮。为了扩充自己的民意基础，吸纳选票，党外势力、民进党以及后来形成的“泛绿”阵营都不遗余力地大打“悲情牌”和“族群牌”。每逢选举时，他们就唤醒并刻意强化“二?二八事件”的悲情回忆，指控国民党是“外来政权”，维护外省人的利益，排挤和压迫本省人。他们宣称自己是台湾民众的代言人和台湾民主化运动的领导者，要带领台湾人民推翻国民党的独裁统治，实行民主政治，使台湾人实现“出头天”、当家作主的政治诉愿。如果民众在公职选举中支持民进党及“泛绿”阵营，就是支持民主，就是“爱台”；反之，如果支持国民党及“泛蓝”阵营，就是支持独裁，就是“卖台”。民进党及“泛绿”阵营通过操弄省籍族群议题和追求所谓的“民主政治”，将台湾民众分割成“本省人、民主、爱台”与“外省人、独裁、卖台”的二元对立架构，非此即彼，从而达到绑架台湾民意的政治目的。其实，民进党及“泛绿”阵营的“民主政治”只是作为族群动员的口号，在现实生活中根本无法实现。因为凭借挑拨族群矛盾，制造族群仇恨来进行“民主化”，不是倡导社会成员和谐相处，平等协商，而是鼓励一部分人以民主为旗号压迫另一部分人，结果必然加深社会的分裂和社会成员间的敌对情绪。［3］我们很难想象在一个充满仇恨和恐惧的族群社会中民主政治能够顺利成型。再者，就民进党上台后独断专行、打压异己、贪腐丛生的实际状况来看，他们所标榜的“民主”与“清廉”只不过是争取选票的政治口号，而非真正要为台湾民众谋取福祉与民主。一言以蔽之，在台湾族群政治中，民进党及“泛绿”阵营鼓吹“民主化”，与其说是对民主的“理性追求”，不如说是为了获取其政治利益，而对台湾民众进行的“情感号召”。

　　

　　

　　三、“民族主义”与“国家认同”纠葛不清

　　

　　

　　台湾族群政治的最大特征在于民族主义与国家认同纠葛在一起。台湾的闽南人与客家人多是清朝时期从闽粤沿海移居而来，他们虽在语言、习俗上存在差异，但无疑同属华夏文明，认同中华民族。台湾原住民不管直接来自南洋群岛，还是华南大陆，都与中华民族有着千丝万缕的关系，因为他们与中国西南地区的壮侗语族共同以“澳泰先民”为祖先。即便台湾原住民的渊源不足以证明其与中华民族同根同祖，他们也因人数甚少，再加上经过清朝时期与汉人长期同耕共处，早已大半汉化或认同中华民族。日本殖民统治期间，尽管日本人采取各种愚民和奴化措施，想从根本上泯灭台湾人的中华民族意识和中华文化，使他们彻底日本化，成为日本的“子民”和“皇民”。但绝大多数台湾人并未被同化，他们反对日本殖民统治的斗争从未间断。［4］台湾光复后，经过国民政府“去殖民化”措施的洗礼，台湾人对“中国”和“中华民族”的认同更加普遍和强烈。

　　20世纪80年代，蒋经国推行本土化政策，进行政治革新后，长期被国民党驱逐在海外的“台独”分子纷纷潜回台湾，他们的“台独”思想也随之在台湾开始蔓延。“台独”思想的理论基石是“台湾民族主义”。“台独”大佬史明对所谓的“台湾民族”作如是诠释：“我们台湾人所赖以生存的台湾社会，是在于四百年来的移民与开拓，近代化与资本主义化，以及久年的殖民地解放斗争的这些历史过程里，从华南移住过来的汉人开拓者与其后代成为主要的成员，并和原住民共同居住，而吸收它，同化它。结果，以台湾特有的‘共同地缘’和殖民地被压迫的‘共同命运’为主要因素，逐渐结成为单一、固有的统一共同体——民族，并且成员之间的共同意识也随之发生。就是说到了20世纪的今日，在于台湾岛内已经形成了和近代的民族概要吻合，但是和中国完全不相同的‘台湾民族’。”［5］有些极端“台独”者甚至试图从血缘上割断台湾人与中华民族的关系。他们宣称，台湾人先天地继承印尼、葡萄牙、西班牙、荷兰、福建、广东以及日本人的血统，是融合了原住民、汉、日、拉丁、条顿等民族血统所形成的新民族。［6］在他们的逻辑中，既然台湾人不是中国人，而是一个现代意义上的“新兴民族”，所以追求台湾“独立建国”并非数典忘祖，也无可厚非。

　　“台湾民族主义”主要有“新台湾人主义”和“急独式民族主义”两种。前者为李登辉所倡导的“台湾生命共同体”，其本质在于用现代的民族观来想象台湾人，企图以此来区隔中华民族，整合台湾内部的多元族群，达到构建“台湾民族”，为“独立建国”提供法理支持的政治目的。后者主张尽快更改“国号”、“国旗”、“国歌”，强化使用“台语”，提升台湾人的认同理念，形成对抗“中国民族主义”的“台湾民族主义”。“急独式民族主义”者认为，目前台湾住民虽然未完全凝聚成“台湾民族”，但已发展成祸福与共的命运共同体，而造成台湾民族沉沦的敌人，是外来的国民党政权。只有让国民党下台，台湾人才能恢复民族的光荣。［7］由是观之，两种“台湾民族主义”殊途同归，最终目的都是要使台湾脱离中国，成为一个“主权独立的国家”。“台湾民族主义”的泛滥对台湾民众的“国家认同”产生深刻影响。民调显示，20世纪80年代以来，尽管主张维持现状的台湾民众仍然是多数，但认同台湾为一个“国家”，把台湾与大陆视为特殊的国与国关系的人数在不断增加，而认同“一个中国”，主张两岸统一的人数比例却呈明显的下降趋势。［8］“台湾民族主义”与“国家认同”的纠葛不仅对两岸关系的和平发展产生极其恶劣的影响，而且造成台湾社会撕裂，经济停滞，民主畸形。

　　四、政治族群化程度的高低与“台独”活动的强弱相吻合

　　

　　

　　就历史发展来看，台湾政治族群化程度的高低与“台独”活动的强弱基本吻合，在某种意义上说，族群政治是“台独”势力演绎的结果。

　　清朝时期，闽粤沿海地区的闽南人与客家人或因天灾人祸，无以为生；或因地狭人稠，劳力富余；或因作奸犯科，逃罪畏捕；或因追逐财富，投资营利接踵渡台寻求土地拓垦。他们通常以“缴纳番租”或“贴纳番饷”的形式向原住民贌耕土地。尽管原汉双方时而发生番租纠纷、侵垦霸耕、“番害”等零星的小冲突，但现存的民间文书及官府档案证明和睦相处是原汉关系的主旋律。经过清朝二百余年与汉人移民的频繁交往，以及日本殖民时期的残酷压迫，殆至国民党败退台湾时，生活在平原地带的原住民早已汉化消失，只剩少数散居在崇山峻岭中的原住民依然保留本民族的文化特征。故而，即便历史上汉原之间存在族群矛盾也会因原住民的汉化而基本消失。有清一代，台湾的闽南人与客家人因争夺土地、水源等自然资源频繁发生大规模的分类械斗，给双方造成巨大的人员伤亡和财产损失，闽客族群历史积怨甚深。日本殖民时期，面对日本人的歧视和压迫，闽客族群开始联合起来共同抗争，闽客情结也随之消融于“本岛人意识”之中。“二?二八事件”以及国民政府迁台后所确立的不均等的二元政治社会结构造成外省人与本省人的隔阂，产生所谓的“省籍矛盾”。不过，在国民党的威权统治下，人们被严禁在公共场合谈论省籍矛盾，社会也没有因省籍矛盾产生分裂与对立。总而言之，自国民党迁台至20世纪70年代末，台湾的族群矛盾并不彰显，也没有对政治生态造成显著影响。

　　然而，20世纪80年代以来，随着台湾“民主化”与“本土化”浪潮的兴起，曾遭国民党长期压制的“台独”势力开始复兴，并迅速发展壮大。“台独”势力为了攻击国民党，提升其民意支持度，谋求“独立建国”，肆意歪曲和利用台湾的族群问题。他们宣称自己是台湾人的利益捍卫者，是民主与清廉的化身；而国民党是外省人的代表，是独裁与贪腐的化身。外省人通过国民党政权来压迫和剥削台湾人，他们吃台湾米，喝台湾水却“出卖台湾”。所以，台湾人只有团结起来，在选举中全力支持本省候选人，推翻国民党的统治，建立“台湾共和国”，才能自己当家作主。“台独”势力炮制这套歪理邪说的目的在于挑拨族群关系，制造对立情绪，进而从中渔利。他们一方面把自己与本省人、台湾利益、“民主自决”糅合在一起；另一方面把国民党与外省人、外来压迫、专制独裁糅合在一起，并将两组水火不容地尖锐对立起来。这样，他们就把自己打扮成台湾本省人的代言人和民主政治的推动者，在“道德正义”上抢占制高点，同时将国民党与外省人捆绑在一起进行污名化。每逢政治选举时，“台独”势力不是批判攻击国民党和外省人欺压台湾人，侵占台湾人财产，就是以叫嚣“台独”来刺激两岸关系，反过来以两岸关系紧张来攻击国民党是“中共同路人”，外省人是要“联共卖台”，或者两种手法交替使用，以此引诱本省籍选民仇恨大陆，反对或放弃支持国民党，从而达到吸纳选票的政治目的。［9］国民党迫于“台独”势力操弄族群议题的压力，也开始打起“族群牌”，结果使得族群问题被炒作到无以复加的地步，甚至成为选举成败的关键因素，政治的族群化现象越演愈烈。

　　概而言之，自20世纪80年代族群议题被“台独”势力作为政治斗争的工具后，台湾政治便开始出现族群化现象，并且随着“台独”势力的壮大和“台独”活动的猖獗，政治族群化程度不断提高，到2000年民进党上台后达到顶峰。不过，2008年国民党重新夺回政权，“台独”势力遭遇挫折，深感“急独”难以成功，开始有所收敛，族群议题也随之在政治场域中有所淡化。故而，族群问题在台湾社会中由“隐”变“显”，政治族群化程度的高低都与“台独”活动密切相关，政治的族群化是“台独”势力推动的结果。

　　

　　

　　五、族群政治的“民粹化”

　　

　　

　　“民粹化”是台湾族群政治的重要特征。所谓民粹或民粹主义是相对于精英主义、专制主义而言。牛津字典对民粹主义的解释是“声称代表民众利益的一种政治。”2000年版的柯林斯字典的解释是“一种基于精心预谋的诉诸民众利益或偏见的政治策略。”［10］民粹主义究其本质是一种政治策略，是政治人物出于政治需要对平民大众进行蛊惑人心的宣传和动员，以便对他们实施高度集中的操纵和利用。民粹主义的产生与流行总是伴随着一种或数种政治危机，诸如政府缺乏足够的统治能力，不能有效对付来自国内与国外的压力；普遍的社会不公正和政治腐败，政府的合法性极大地流失，人们对政府的信任急剧下降；政府没有足够的权威推行既定的制度，某种程度的政治失控使公民缺乏必要的安全感，等等。［11］民粹主义强调对大众情绪和意愿的煽动和主导，而不管其是否有利于社会进步，是否符合社会发展和平民大众的长远利益，其活动形式通常表现为演讲、游行、抗议、罢工、静坐、绝食等社会政治运动。［12］

　　就民粹主义产生的条件、本质，以及活动形式来看，台湾的族群政治完全符合其特征。20世纪70年代，国民党当局在“外交”上接连遭遇丧失联合国合法席位、与美日“断交”等重大挫败，“国际生存空间”大幅萎缩。与此同时，岛内反对势力迅速崛起，民众开始对国民党政权的“合法性”与“正当性”提出质疑，要求其取消“戒严”，解除“党禁”“报禁”，结束独裁统治，实行民主政治的呼声此起彼伏。国民党政权合法性的流失、统治能力减弱，以及民众对国民党政权的极度不满为”民粹主义“产生创造了条件。党外势力挑拨族群关系，制造族群对立显然是一种政治策略。因为台湾住民有80%以上是本省人，若获得大部分本省人的铁杆支持，就能确保在选举中立于不败之地。况且，本省人对国民党政权所确立的二元政治社会结构早已愤懑不已，只要利用“省籍矛盾”，勾起他们对外省人与国民党的仇恨，就可以轻而易举地从中渔利，达到操控民意，吸纳选票的政治目的。例如，在台湾选战中，闽南人聚集的台南地区出现一个著名的口号“宁愿肚子扁扁，也要选阿扁”，这便是族群政治民粹化的有力注脚。据台湾学者统计，从1983年到1988年的五年间，台湾先后发生2894起政治抗议活动，涉及到的政治议题多达22种，除军人和公务员以外的几乎所有社会成员都被卷入其中。［13］社会抗议运动的次数、种类及参与人数之多，无疑是族群政治民粹化的结果。

　　综上所述，在“台独”势力与民进党反对国民党的斗争中形成的族群政治具有族群分野有浓厚的政治建构色彩，族群动员以“民主化”为政治口号，“民族主义”与“国家认同”纠葛不清，政治族群化程度的高低与“台独”活动的强弱相吻合，族群政治的民粹化等五个显著特征。政治的族群化不仅造成台湾社会的撕裂与动荡，而且严重危害了两岸关系的和平发展。

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 陈孔立：《台湾政治的“省籍—族群—本土化”研究模式》，《台湾研究集刊》2002年第2期。

　　［2］ 张麟征：《歧路上的台湾》，台湾海峡出版社2000年版，第327页。

　　［3］ 钮汉章：《台湾地区政治发展与对外政策》，世界知识出版社2007年第175页。

　　［4］ 鞠海涛：《当代台湾民众“国家认同”透视》，《台湾研究》2005年版，第3期。

　　［5］ 吴奋人：《台海非是台海人不可》，载林佳龙主编：《民族主义与两岸关系》，台湾新自然主义股份有限公司2001年版第200页。

　　［6］ 黄昭堂：《战后台湾独立运动与台湾民族主义的发展》，施正锋编：《台湾民族主义》，台湾前卫出版社1994年版，第200页。

　　［7］ 王甫昌：《台湾反对运动的共识动员：一九七九——一九八九年两次挑战高峰的比较》，《台湾政治学刊》1996年第7期。

　　［8］ 沈惠平：《当代“台湾民族主义”浅析》，《贵州民族研究》2009年第5期。

　　［9］ 《“台独”势力和民进党操作族群斗争骗取选票》，《隙望新闻周刊》2006年第3期。

　　［10］ 李玲：《民进党选举中的族群动员研究》，首都师范大学硕士学位论文2008年第13页。

　　［11］ 俞可平：《现代化进程中的民粹主义》，《战略与管理》1997年第1期。

　　［12］ 冯云波、李绍鹏：《台湾族群政治分析》，《太平洋学报》2005年第2期。

　　［13］ 陈建樾：《走向民粹化的族群政治———20世纪80年代以来的台湾原住民运动与原住民政策研究》，《民族研究》2004年第1期。

　　（责任编辑毛仲伟）

　　

　　

　　台湾研究?专题问题研究

　　2013年第5期

　　当前两岸南海合作问题研究

　　

　　

　　陈先才杨卓娟

　　陈先才为厦门大学台湾研究院政治所副所长、副教授，国家985工程台湾研究创新基地成员；杨卓娟为清华大学公共管理学院台湾研究所研究助理。本文系2013年国家社科基金一般项目“两岸关系和平发展中的非传统安全合作”（项目批准号：13BZZ066）的研究成果。

　　

　　

　　南海自古以来就是中国不可分割的领土。当前南海安全局势呈现出严峻的发展态势，南海海域周边国家不断侵蚀我国的南海主权，而区域外的美国等域外势力也试图染指南海，这一切无疑都使南海的局势日益呈现出复杂性的特征。南海是两岸的共有海域，两岸都有责任加以维护。当前两岸在南海问题上加强合作，对维护两岸南海的主权和相关权益至关重要。

　　一、两岸的南海政策与合作现状

　　（一）两岸的南海政策主张

　　1、台湾当局的南海政策主张。

　　台湾当局的南海政策主张经历了一个起起伏伏的过程。在两蒋时期，台湾当局一直坚守“一个中国”的原则，对周边国家非法入侵南海的行为表示强烈抗议，并在维护南海主权与权益问题上陆续推出行动措施，如派出军队巡查、驻守相关岛礁，在岛礁上立碑、设立太平岛邮政代办所，等等。

　　但直到20世纪90年代李登辉执政时期，台湾当局的南海政策才形成整体规划。

　　李登辉时期，台湾当局加紧制定一系列相关海洋政策，并于1992年成立“跨部会”的“南海小组”，专门负责制定与检讨台湾的南海政策。1993年台湾当局发布了“南海政策纲领”和“南海政策纲领实施纲要分办表”，这是台湾的第一个海洋政策文件［1］，标志着台湾当局在处理南海问题开始有了通盘考量与指导原则［2］。陈水扁时期，民进党执政当局尽管也不同程度加强了海洋“立法”，制定了“海洋白皮书”，发布了“海洋政策纲领”，也主张台湾对南海的主权，但其根本目的是企图提升台湾的“主权”地位，希望以“独立的主权国家”身份参与南海问题的各方对话，提高台湾的“国际参与度”。2008年国民党重新执政后，马英九执政当局一改陈水扁时期在南海问题上的消极态度，加大对南海主权的宣扬和维护力度，其南海政策总体又回归到《南海政策纲领》的基础和精神上来。针对南海周边国家对南海主权的挑衅，马英九当局多次表达抗议并不断宣示政策立场。

　　从总体上看，马英九当局的南海政策，基本延续了1993年“南海政策纲领”所宣示的立场，即：对于南海主权归属，主张台湾拥有南海全部主权，强调无论就历史、地理及国际法而言，南沙、西沙、中沙、及东沙四群岛及其周遭水域都是其固有领土及水域的一部份；对于南海争端处理，主张相邻南海各岛礁国家依据国际法的原则与精神，自我克制，透过协商对话，和平解决；对于南海开发，主张秉持“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”原则，与其他国家共同开发南海资源。

　　2、中国大陆的南海政策主张。

　　自1949年以来，中国大陆的南海政策发展大致经历了以下三个不同阶段：

　　第一阶段从1949年到20世纪70年代以前。这一时期，中国大陆的南海政策主张及作为主要是透过外交抗议形式来宣示对加强南海的主权诉求。例如，1951年8月15日，周恩来总理抗议西方列强在对日和约草案否认中国对南海的主权之行为；1958年9月4日，大陆发布了《中华人民共和国政府关于领海的声明》，［3］严重抗议他国对中国南海领海领空的侵犯。第二阶段从20世纪70年代到冷战结束。这一时期大陆方面除了外交宣示主权外，还采取了维护南海主权的有限军事行动。例如1974年的中越西沙海战，1988年的中越南沙赤瓜礁冲突，都是大陆采取的维护西沙、南沙主权的有限自卫还击［4］。同时，大陆还加强行政管辖权来宣示主权，海南行政区以及在其基础上设立的海南省，其行政管辖权都包涵西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域［5］。第三阶段从冷战结束至今。大陆通过完善海洋立法来强化对南海的主权宣示及其管理，先后通过了《中华人民共和国领海及毗连区法》以及《中华人民共和国海岛保护法》等法律，使大陆在维护自身海洋权益时有了明确的法律依据。同时，大陆根据南海情势的变化加强了对其行政区域的调整与完善。2012年6月三沙市的成立，进一步强化了大陆对南海主权的实际管辖。此外，大陆在南海问题上也加强与东盟国家的沟通与对话，2002年大陆与东盟各国签署《南海各方行为宣言》，致力于同有关国家通过和平协商解决南海争议，发展务实合作。［6］

　　总体来看，大陆南海政策虽然没有公布完整阐述南海政策的正式文件，但始终未变的是依据历史及法理，对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权宣示。

　　（二）两岸南海合作现状

　　从上述两岸各自的南海政策可以看出，两岸在南海问题上的主张极为相似，即双方都认为南海自古以来就是中国的领土，在此前提下，两岸都支持以和平、合作方式解决南海争端。但由于两岸关系相当复杂而敏感，可谓牵一发而动全身，特别是受制于两岸政治互信不足的现实，两岸过去联手维护南海权益的实际行动并不多见，但是我们仍然要看到，两岸仍然采取了多种形式来加强对南海主权的维护力度。

　　首先，两岸共同召开南海问题的学术研讨会，不断强化对南海问题的研究。两岸南海学术研讨会，首次于1994年6月在台北召开［7］。近年来，两岸透过“海峡两岸南海问题民间学术论坛”这一平台几乎每年都有召开南海学术研讨会。“海峡两岸南海问题民间学术论坛”于2002年成立，旨在为两岸南海问题研究专家学者提供交流平台，加强两岸学界联系，推动两岸南海研究合作，截止目前已轮流在海口和台北成功举办了十届。通过这一学术平台，两岸南海问题专家学者共同策划并合撰了“南海地区形势评估报告”，这是两岸在南海问题学术交流的重要成果体现。［8］

　　其次，两岸在南海维权问题上有一定的默契，双方不断强化对南海主权的维护。两岸对南海主权的捍卫与其说是表现在实际行动上，还不如说是表现在心照不宣的默契上。1974年，大陆在西沙群岛进行对越自卫反击战时，台湾当局发表声明强调，西沙和南沙群岛“为中国固有之领土，其主权不容置疑”。1988年，中越在南沙赤瓜礁发生冲突，台军事部门负责人郑为元在“立法院”的质询中表示，如果大陆要求援助抗击第三方，捍卫群岛，台湾是会这样做的［9］。对于此次中菲黄岩岛对峙，台湾“外交部”认为菲律宾宣称“黄岩岛为菲律宾不可分割的一部分之领土，且派船舰进入海域进行执法措施”均属于非法行为，并指出，南海四大群岛及其周遭水域，都属于中国固有领土及水域，主权属于中国，不容置疑。任何国家无论以任何理由或方式主张或占据，台湾一概不承认［10］。

　　最后，两岸共同参与南海海域的科研调查，不断拓展两岸在南海问题上的合作范畴。1994年和1999年在参与南海国际合作调查时，两岸科研人员同船实行合作调查。2001年7、8月，中国科学院南海海洋研究所与台湾海洋大学应用地球物理研究所、台湾大学海洋研究所合作，共同对东沙——澎湖——北港隆起带等7个大型构造带进行综合地球物理测量及海底地震仪的联合测量，取得了很好的成果［11］。两岸共同开展的这些活动，有助于双方在南海问题上不断增强共识，拓展合作的领域和范畴。

　　二、两岸南海合作的机遇与挑战

　　南海是中国固有的领土，两岸联手实行南海合作，对维护两岸南海主权和权益将带来巨大的现实意义。在当前和平发展的新时期，两岸南海合作既面临难得的历史机遇，又面临严峻的现实挑战。

　　（一）两岸南海合作面临的机遇

　　1、两岸有合作的氛围。

　　自2008年国民党重新执政以来，特别是马英九当局坚持“九二共识”，两岸关系得到了迅速的改善，进入1949年以来最好的历史时期。两岸不但实现了通商、通航、通邮，并签署了包括ECFA在内的一系列重要协议，全面开启了两岸关系和平发展的新阶段。过去几年，两岸在经济、文化、人员、社会等领域的交流合作相当频繁与深入，两岸关系的极大改善客观上有助于两岸在南海问题上展开合作。因此，当前两岸关系和平发展的大环境相当有利，这对于推动两岸在南海问题的合作与互动具有重要的正面推动作用。

　　2、两岸有合作的基础。

　　两岸有海上合作的经验，尤其在开发海上石油资源方面已取得实际进展。从1993年开始，中国大陆的中海油与台湾“中油”公司已就两岸合作探勘加强联络。1996年，两个石油公司签署合作勘探海上油气田协议，2002年正式签署“台潮石油合作协议”，展开两岸油气共同开发计划，并于2005年在台潮地区钻下第一口井，2008年还签署《合作意向书》等四项协议。至此，两岸在石油领域的合作由大陆沿海拓展到海外，两岸石油合作取得了实际性进展。虽然两岸签署的这些合作协议并没涉及到在南海领域开采石油，但两岸在这些领域的成功合作可为南海合作提供典范和参照。

　　3、两岸有合作的意愿。

　　在当前围绕南海主权争端中，国台办发言人多次指出中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，海峡两岸都有责任加以维护［15］。台湾当局也考虑过两岸南海合作问题，例如，1993年台防务部门负责人孙震在接受《简氏防卫周刊》采访时表示，“不会阻止也不会排除与中共交换意见，探讨和平发展与管理南沙群岛的可能性”［16］。2008年6月，海协会和海基会在北京会谈中，也提到两岸在南海共同开发油源的可能性［17］。虽然两岸南海合作一直没能成为两岸的正式政策，但一些官员及学者对南海合作的提议及推动给两岸南海合作增添了动力。同时，南海海域储量相当丰富的石油、天然气及矿产资源也为两岸南海合作提供了经济方面的重要诱因。

　　（二）两岸南海合作面临的挑战

　　尽管两岸有在南海实现合作的基础，但现实层面的两岸合作却进展迟缓。究其原因，主要有以下几方面：

　　首先，从台湾层面看，

　　当前马英九当局对两岸南海合作的意愿不大，这是当前两岸在南海开展合作的最大障碍。台湾方面之所以不愿意推动两岸在南海的合作，其考量主要有：一是台湾当局不愿意开罪菲律宾、越南等南海周边国家，特别是台湾与这两个国家有较为密切的经济往来关系；二是台湾当局对两岸南海合作抱持相当敏感与防范的心态，尤其担心可能会影响到台湾的“主权”；三是台湾内部蓝绿两大阵营在南海政策主张有一定的差异［18］。

　　其次，从两岸层面看，

　　过去五年多，尽管两岸关系有了极大改善，但两岸关系中长期存在的结构性矛盾并没有化解，两岸的互信基础仍然相当不足。一方面，过去长达60年的两岸对峙及意识形态的对立不易在短短的五年多时间内完全化解。另一方面，当前两岸之间的结构性矛盾并没有随着两岸关系的和缓而得到根本的化解，包括一个中国问题、台湾当局的政治定位以及参与国际活动等问题都没有得到通盘解决。正是由于政治互信不足，从而限制了两岸在南海问题上开展实质性的合作。

　　最后，从国际层面看，

　　长期以来，两岸关系的发展都伴随有外部势力的干扰，两岸南海合作也不例外。一方面，东盟已成为台湾第2大贸易伙伴、出口市场和第3大进口来源地［19］。出于迎合东南亚国家的需要，台湾在南海问题上采取尽量避免刺激东南亚国家的政策方针。另一方面，台湾与大陆在南海的合作意愿还受到南海区域外大国尤其是美国的影响。美国近两年来基于“重返亚太”的战略考虑，日益明显地介入南海争端，包括与越南、菲律宾等国家举行联合军事演习，其遏制大陆在南海地区影响之意图相当明显，自然也不愿意看到两岸在南海问题上牵手合作。上述外部因素都会影响到台湾当局在两岸南海合作问题上的意愿。

　　三、两岸南海合作的模式与路径

　　两岸南海合作本身是一个相对复杂而艰难的进程，可谓是机遇与挑战并存，在此形势下，两岸南海合作有必要建构出适宜的合作模式与实现路径。

　　（一）合作模式

　　根据南海问题的特殊性质，两岸在南海问题上的合作可分为六个层面：一是政治层面，即涉及两岸共同维护和宣示南海主权等方面的问题；二是经济层面，即有关两岸共同开发与保护南海资源等方面的问题；三是环保层面，即共同维护南海海洋生态环境等方面的问题；四是安全层面，即共同在南海海域实施人道主义救助、维护南海航行安全、为过往船只提供天气预报等方面的问题；五是交流层面，即共同开展关于南海议题的学术资源交流及研讨会等方面的问题；六是旅游层面，即共同开发南海旅游资源等方面的问题。

　　基于两岸在南海合作的性质及范围，两岸南海合作可以有以下几种模式来进行：

　　1、议题模式。

　　所谓议题模式，主要是指两岸可以在一些敏感度较低的议题上进行合作。一般而言，两岸在这些议题上有合作基础，也有合作的需求。以南海合作为例，两岸可以围绕南海海底油气开发、南海联合救助以及为两岸渔民提供救助等议题进行合作。议题合作的模式虽然不能完全满足两岸南海合作的现实需求，但这种合作却可以为未来两岸在南海的全方面合作奠定坚实的基础和积累互信。

　　2、个案模式。

　　这里所指的个案，并非指一般研究方法上的个别或者个例，而主要是指与敏感的政治议题有所关联的事件，两岸在开展有关这类事件的合作中，缺乏相应的合作机制，很难用常规性的模式来应对与处理，而个案的出现总是表现出随机性较强的特征，在这种情况下，两岸可以采取个案合作模式来推动相互合作。例如，两岸在共同维护南海主权上所表现出的默契便属此类。当然，个案模式的适用范围常受特定时空环境的制约，但通过对个案模式的探索与追求，可为两岸在其它类似事件上的合作提供经验和累积互信，最终使这些个案不断转化为通案来处理，从而推动两岸关系不断向前发展。

　　3、制度模式。

　　所谓制度模式，系指两岸透过建立制度化、机制化的管道和平台来进行合作。制度模式适用于本身无政治敏感性、客观上彼此都有很强现实需求性的议题，即便两岸关系生变，此类议题的合作仍然不会因此而遭受大的变故。这些议题包括两岸就南海海域环境及气象研究等领域进行海洋科学研究合作、共同召开南海问题学术合作研讨会等。制度模式在两岸南海合作中扮演着相当重要的地位，它是推动两岸南海合作不断趋于常态化、事务化的重要力量。

　　（二）实现路径

　　当前，由于两岸在南海合作上尚不能完全协调一致，因此，两岸在推进南海合作时必须要坚持一定原则，并遵循相关的路径。

　　1、两岸南海合作的基本原则

　　首先，坚持主权优先与合作双赢相结合的原则。两岸在南海合作中必须要强化南海主权属于两岸，属于整个中国这一事实，必须要坚持“一中原则”，这是两岸关系和平发展的重要基石，也是两岸在南海合作中的重要政治基础。同时，两岸在南海合作中一定要把合作双赢视为最重要的目标。这是吸引两岸共同维护南海主权的重要诱因所在。当前，这种合作双赢主要体现在经济、环境、科学研究等领域的合作。

　　其次，坚持官方协调与民间主导相结合的原则。两岸南海合作牵涉到很多层面，从保护两岸渔民安全到共同开发南海资源，再到维护南海主权，合作的范畴相当广泛。受制于目前两岸政治互信不足的现实，两岸可以在官方授权下，由专门的非官方机构来负责推动两岸在南海问题上的合作，例如可以成立两岸南海事务委员会，由两岸的民间组织及团体广泛参与，形成官方协调，民间完全主导合作的局面。

　　最后，坚持框架机制与先行先试相结合的原则。为推动两岸南海合作的常态化与机制化，两岸有必要签署框架性协议，制定南海合作的基本框架，包括确定南海主权属于整个中国，属于两岸人民共享等原则，为两岸南海的进一步合作奠定坚实的基础。同时，两岸在南海合作中还应坚持先行先试的基本原则，毕竟南海合作属于两岸合作中的新领域，不但缺乏经验，而且尚存风险，但两岸可以在某些议题上遵循先行先试原则，积极探索，累积经验，不断为推动两岸合作朝更广阔领域发展奠定基础，例如两岸可以在实施南海人道主义救助等议题上先行合作。

　　2、两岸南海合作的实现路径

　　

　　

　　首先，两岸建立南海海难救助救济合作机制。

　　自古以来，南海海域都是自然灾害多发区域，过去常被称为死亡之地。近几年来，南海海域已成为全球海盗活动比较猖獗的地区，严重危及到过往船只及人员的安全。而目前南海海域已成为全球重要的黄金水道，每天都有大量的船只来回穿梭。在这种情况下，为应对南海海域发生的海难突发事件，两岸可以在南海设立必要的救助设施及站点。目前大陆在占有西沙、中沙和南沙群岛中的部分岛屿，台湾占有东沙和南沙中的最大岛屿太平岛与中洲礁，两岸联手可实现在南海四大群岛上便捷地实施海难救助，可以对遇难遇险的人员及船只提供及时必要的专业救助，避免因路途遥远而错过最佳救助时机。

　　其次，两岸建立南海资源开发合作机制。南海海域辽阔，资源相当丰富。据相关资料预估，南海海底石油总储量为45立方千米(约280亿桶)，天然气储量总量为7500立方千米［20］。面对如此丰富的资源，两岸可建立南海资源开发合作机制。双方可以借鉴两岸石油公司在过去的合作经验，先从企业合作入手，将石油勘探、开采的合作范围扩展至南海，广泛调动两岸民间资本积极参与，签订相关协议，加强技术层面合作，相互共同派专员加强技术培训，共享最新科技成果、建立油气资源信息共享机制。例如，两岸可以成立“两岸南海资源合作管理委员会”，就两岸南海资源调查研究的成果进行交流，实现优势互补，同时发挥太平岛作为淡水供应、物资转运储藏基地的优势，共同开发南海地区油气资源［21］。

　　第三，两岸建立南海气候环境合作机制。南海地区有着独特的地理生态资源，对人类研究海洋气候、海洋环境保护具有重要价值。两岸可以充分发挥海洋科研机构及相关高校的作用，加强对南海海域地质及海洋气候以及对开发南海资源高新技术的研究，建议成立“两岸南海地质气候研究中心”，由民间学术机构共同研究南海地区的海洋生态、气候、环境保护及污染处理等问题，逐步建立起南海地区海洋生态环境数据库，实现资源共享，为官方更好地开发、保护南海奠定基础。

　　最后，两岸建立南海主权维护合作机制。目前两岸在维护南海主权上，基本上是默契多于具体行动，这与当前两岸政治互信严重不足的现实有重大关系。当前，两岸在共同维护南海主权方面可以采取以下方式；一是在南海主权的宣示上，两岸继续保持目前的节奏与态度，并适时适当开展维权执法活动。二是两岸可以透过民间组织建立两岸有关南海主权归属的历史资料及证据的交换平台，共同搜集整理有关南海主权归属中国的相关资料。两岸由于特殊历史原因，很多历史资料都分割两地，例如，台湾掌握20世纪30年代以来与南海主权争议有直接关联的对外交涉档案，而这些又是支持中国拥有南海主权的重要依据［22］，未来两岸完全可以在证据上提供合作与彼此声援，共同为维护两岸南海主权提供法理和历史准备，有效维护两岸在南海的共同利益。

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 李明杰等：《台湾地区的海洋政策发展及其特点》，《海洋开发与管理》2009年11月。

　　［2］ 林正义等：《南海情势与“我国”应有的“外交国防”战略》，台湾“行政院研究发展考核委员会”编印，1996年10月。

　　［3］［4］［5］ 吴士存：《南海问题文献汇编》，海南出版社2001年3月，第45至55页、第56至58页及第139页、第134页。

　　［6］ 外交部发言人就南海问题等答记者问，http://newsifengcom/opinion/gundong/detail_2011_11/21/10805115_1shtml。

　　［7］［9］ 李金明：《海峡两岸在南海问题上的默契与合作》，《台湾研究集刊》2010年第5期。

　　［8］ 海峡两岸首度合作出版发行“南海形势评估报告”，http://newscntvcn/20110804/120258shtml。

　　［10］ 台湾拟提升南沙守备能力称菲舰进黄岩岛属非法，http://newsqqcom/a/20120502/000354htm。

　　［11］［14］ 吴士存等：《聚焦南海—地缘政治?资源?航道》，中国经济出版社2009年1月，第243-244页、第66页。

　　［12］［20］ 《媒体称中国周边国家南海钻井超千口年石油产量超大庆》，http://financeifengcom/news/region/20120503/6404973shtml。

　　［13］ 《越南武装快艇逼近中国南沙太平岛公然开枪挑衅》，http://milnewssohucom/20120420/n341113603shtml。

　　［15］ 国台办发言人谈南海问题：两岸共同开发是好主意，http://wwwchinanewscom/tw/2012/04-25/3844698shtml?。

　　［16］ 冯梁等：《两岸南海政策：历史分析与合作基础》，《世界经济与政治论坛》，2010年第4期。

　　［17］ 刘复国、吴士存：《2010年南海地区形势评估报告》，台湾政大国关中心2011年7月出版，第71页、第100页。

　　［18］［22］ 杨仁飞：《马英九当局南中国海政策及两岸合作可行性探索》，厦门市台湾学会编《台情述评》2011年7月第26期。

　　［19］ 王敏：《台湾与东盟经贸关系发展现状与特点研究》，《台湾研究》2011年第4期。

　　［21］ 《两岸南海合作大有可为》，http://twpeoplecomcn/GB/14811/14871/15541612html。

　　（责任编辑刘国奋）

　　

　　

　　台湾研究?专题问题研究

　　2013年第5期

　　台湾当局南海政策演变之研究

　　范宏伟王虎范宏伟为厦门大学南洋研究院副教授、历史学博士；王虎为厦门大学南洋研究院副教授、历史学博士。

　　

　　

　　20世纪30年代，中国国民政府着手对南海划界。1946年12月，国民政府根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》等国际文件接管南海并派军驻守。1949年国民党败退台湾后，继续宣称“中华民国”对南海“11条断续国界线”的U型历史性水域拥有主权。此后60余年，台湾当局一直没有放弃南海主权，但其南海政策历经蒋氏父子、李登辉、陈水扁和马英九四个时期，也出现了较大的变化和调整，这些变化既受其时代背景的影响，也受主政者的主观思想所左右。本文试对1949年以来台湾当局南海政策的演变进行考察，并通过对其相关政策的比较，探讨其历史变化的表现和特征。

　　

　　

　　一、台湾当局南海政策的历史变迁

　　1949年以来，台湾当局的南海政策历经蒋氏父子、李登辉、陈水扁和马英九四个时期，其相关政策变化调整呈现出各自不同的特点。

　　1、两蒋时期（1949-1988）：坚持“一个中国”的立场，努力维护南海主权，但因受到东西方冷战和两岸对抗格局的影响，其南海政策基本服从所谓“反共复国”的方针政策。

　　1949年国民党败退台湾，由于无暇顾及南海问题，1950年台湾当局将驻防西沙和南沙群岛的国民党军撤离。但是1956年3月发生的“克洛马事件”促使台湾当局调整有关政策。此后，台湾当局多次对那些侵犯南海主权的国家进行不同程度的抗议，并采取一些实际行动维护南海主权。1956年6月，台湾组织“立威部队”前往南海巡防，重新驻防太平岛，并成立南沙守备区和东沙守备区。同年9月，组建“宁远部队”前往南沙群岛巡查，在北子礁附近截获克洛马所率菲律宾船只，登船临检、讯问，扣留其航海日记、航行报告和执照、携带武器等，具结后将其释放。［1］1958年4月，台湾高级官员叶公超到南沙群岛视察。1963年10月6-20日，派舰赴南沙群岛，慰问岛上驻守人员。1966年，台湾军舰达到南沙群岛的南子礁等4个岛礁，在岛上再次立碑，摄影留证。1972年，台湾“邮政管理局”在太平岛设立邮政代办所，隶属高雄邮局，等等。

　　受东西方冷战和两岸对抗的影响，这一时期台湾当局的南海政策从属其“反共复国”的政治目标，除了坚持中国对南海的主权外，在南海问题上缺乏总体性纲领和具体明确的政策，对于外界的挑战基本停留在消极的、应对式的主权宣示层面，不希望南海冲突影响其与东南亚“盟邦”的关系。例如，上世纪50年代末至70年代中期，南越、菲律宾多次劫掠西沙群岛的台湾渔船，占据、入侵西沙和南沙数十个岛屿。对此，台湾当局“基于与南越及菲律宾两共和国是盟邦，从‘识大体，顾大局’出发，除了发表原则性的声明之外，尽量采取克制与忍让的态度，坚持中国对西、南沙群岛的主权，但尽可能避免诉诸武力与菲、越军对峙或冲突。”［2］正是因为担心影响“邦交关系”，1976年台湾“内政部”虽成立临海小组，但对设立“200海里经济海域或专属渔业区”却持否定立场。台湾“立法委员”蔡胜邦曾于1982年4月就批评认为，台湾当局发表一纸声明了事，其南海政策是“鸵鸟政策”。［3］

　　2、李登辉时期（1988-2000）：出台相关政策纲领、法令法规，明晰南海政策目标，细化相关决策机制，加强对南海的行政管理。但在李登辉主政后期，把南海问题与其“独台”理念紧密结合，为与大陆相对抗，竭力推动“南向政策”，谋求与东南亚国家“实质关系”的提升。

　　1990年，台湾设立东沙群岛、南沙群岛开发管理委员会。1992年8月，台湾“行政院”核定在“内政部”成立“南海小组”，该小组对台湾南海政策具有建议及主导权。1993年4月13日，台湾当局颁布“南海政策纲领”，明确“南海历史性水域界线内之海域”为其“主权”范围，并提出南海政策五大目标：坚定维护南海主权；加强南海开发管理；积极促进南海合作；和平处理南海争端；维护南海生态环境。［4］为了应对南海的复杂形势，1995年台湾成立了更高级别的“南海问题机动小组”。同时，台湾当局还加快了“领海立法”的步伐。1992年10月，台湾“国防部”公告东沙和太平岛的限制空域、海域范围。1998年1月21日，又颁布了“中华民国专属经济海域及大陆礁层法”和“中华民国领海及邻接区法”。此外，这一时期台湾当局也采取了一些措施宣示或巩固南海主权，例如：1990年元旦，李登辉前往东沙群岛慰问驻岛官兵；90年代初台湾“内政部”召开关于南海问题的研讨会，宣布了准备加强台湾在这一地区军事和民事存在的计划；1994年4月，台湾“警政署保七总队”派遣两艘警艇赴南沙海域巡弋，护渔、打击走私与海盗；1995年3月25日，太平岛守军炮击了闯入附近水域的越南货轮。但此后，台湾当局在南海的维权活动日趋退缩。

　　1995年3月，台湾“保七总队”四艘巡逻艇前往南沙海域巡弋，遭到菲律宾和越南的抗议后，返航终止了巡逻任务。此后“保七总队”停止了南沙巡护任务，直到2000年“海巡署”成立后，才由后者恢复了南海巡护。1992年8月，“内政部长”吴伯雄巡视南海“宣示主权”后，其继任者再无类似的巡视举动，台湾当局的南海政策日趋保守。2000年1月15日，台湾“立法院”通过“海岸巡防法”，将驻守南沙、东沙的军队改换成“海巡署”的警察。这一调整意味着台湾对南海的安全防卫从“军队防卫”层级降格为“警察海岸防卫”水准。对此，台湾“国防部”将其解释为“换防”而非“撤军”，称“换防可以达到降低南海海域冲突的政治目的，国府也希望其他国家能善意回应。”［5］

　　3、陈水扁时期（2000-2008）：一方面继续延续李登辉时期的做法，即采取温和的立场，尽量避免在南海问题上与东南亚国家发生冲；另一方面为实现“台独”目标，将南海政策作为其实施“海洋立国”战略的重要组成部分，采取了一些相应的行动。

　　早在陈水扁竞选时期，民进党就提出台湾的“外交政策”要贯彻“新国际主义”，“崇尚国际主流价值，积极与国际交往”，将“生态永续”、“环境安全”作为五大“执政”纲领之一［6］。陈水扁当局在南海问题上打出生态牌，力图以“环境外交”让台湾与世界接轨［7］，这一举动既是其“海洋立国”战略的重要一环，也有籍此寻求与东南亚国家在南海生态环境保护领域开展实质性合作，突破台湾无缘参加南海争端多边对话机制的困境。2000年12月21日，上台伊始的陈水扁视察东沙群岛，对外宣示南海政策以“和平共享”为最高目标，企图在南海问题上通过与东南亚国家的“和平共享”，实现其“海洋立国”目标。2003年元旦，“副总统”吕秀莲视察东沙时发表了一个所谓“海洋立国”的“海洋战略宣言”。在继2001年3月推出了首部“海洋白皮书”后，陈水扁当局加快其所谓“海洋立国”步伐，例如2004年出台了《国家海洋政策纲领》，2006年和2007年先后发表《海洋政策白皮书》和《海洋教育政策白皮书》。这些文件的核心都强调台湾是“海洋国家”，以“海洋立国”实现“台独”的图谋明确。2007年1月，陈水扁当局还宣布在东沙岛成立“东沙环礁国家公园”。

　　为实现其“海洋立国”目标，陈水扁当局主张通过“法律途径”来解决南海争端，并以此作为针对大陆坚持通过政治协商解决南海争端方案的一种反制。2002年11月4日大陆与东盟各国签订“南海各方行为宣言”，由于担心台湾在南海“国际地位”被进一步边缘化，陈水扁当局加快相关宣示行动，并提出某些倡议意见。例如，2002年11月8日台“内政部长”余政宪前往东沙群岛宣示主权，并提出台湾愿意根据国际合作精神，积极参与南海开发以及安全维护，分享资讯，共享和平。2003年元旦，“副总统”吕秀莲也前往东沙视察。同年8月14日，“内政部长”余政宪高调视察太平岛。2004年10月10日，效仿大陆与东盟签订的“南海行为准则”，陈水扁在“双十讲话”中提出了“海峡行为准则”。2005年7月28日，陈水扁第二次赴东沙岛视察，2008年2月2日，陈又飞抵太平岛视察，呼吁周边各国按照《联合国宪章》及《联合国海洋法公约》和平解决南海争端，并提出四点“南沙倡议”，称台湾愿在“主权平等”基础上接受《南海各方行为宣言》的内容，强调被排除在南海区域安全对话与共同开发合作之外是不公平的；“南海未来应以环境保护取代主权争议，以生态存续代替资源掠夺”。

　　4、马英九时期（2008-）：坚持“一个中国”、回归“九二共识”，两岸实现“外交休兵”，在此背景下，马英九当局将南海政策的基调定为“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”［8］，“主权”、资源、生态、合作与和平成为其南海政策的主轴。

　　2008年8月11日，马来西亚纳吉副总理率领媒体记者赴南沙弹丸礁（马来西亚称拉央拉央岛）宣示主权，两天后台“外交部”重申其对南海的主权，并再度提及此前陈水扁提出的“南沙倡议”。2009年2－3月，针对菲律宾通过“菲律宾群岛基线法”，将部分南沙群岛及中沙群岛之黄岩岛划入菲国领土一事，发表声明反对菲律宾的做法，台“外交部”还约见菲律宾“驻台代表”白熙礼，提出抗议，重申其对南海的主权。同年3月，台湾当局就马来西亚总理巡视南沙弹丸礁再次发表主权声明。2010年5月至2011年7月，台湾“外交部”就南海问题发表9个声明，宣示南海主权和解决南海问题的立场。其中，2011年上半年南海局势紧张时，台湾就发表了6个声明，4月18日台湾“外交部”还约见“马尼拉经济文化办事处理事主席”培瑞兹及菲国“驻台代表”白熙礼，抗议菲律宾侵犯台湾南海主权，重申其对南海问题的一贯立场。

　　此外，从2011年开始，台湾海军陆战队为海巡部门东沙、南沙部队代训，进行专长训练，以提升海巡官兵守备执勤能力。2011年7月12-18日，在美国和越南舰艇在南海操演的同时，台湾海军与“海巡署”混合编组3艘舰艇，前往南海执行“碧海操演”，近60名完训的海巡官兵送抵太平岛，并在岛上实施了实弹射击。同期，台湾海洋大学师生14人搭乘执行侦巡操演的军舰前往太平岛，开展“全民国防南沙研习营”活动。“全民国防南沙研习营”活动自1969年中断，40多年后马英九当局重新启动该活动，“宣示主权”色彩浓厚。活动结束后，马英九接见了参加“研习营”活动的师生。马英九连任后，其在南海问题上的政策延续了“主权”、资源、生态、合作与和平的主基调。而面对日益复杂的南海问题，2012年下半年起马英九当局似乎改变此前的低调态度，继台湾“国安会秘书长”、“内政部长”等高官登太平岛视察后，从9月1日起台湾“海巡署”连续5天在太平岛实弹演习，期间多位蓝绿“立委”登岛慰问驻防海巡人员并兼“宣示主权”。

　　

　　

　　二、台湾当局南海政策之比较

　　1949年来，台湾历届主政者为应因内外形势变化，陆续出台了各种相应的南海政策。各时期台湾当局的南海政策虽有其延续性，但也有不同的方面，其主要表现在以下四个问题上。

　　（一）有关“一个中国”与南海主权的问题

　　两蒋时期，台湾当局一直坚持“汉贼不两立”的“一个中国”立场，通过对南海主权的维护，向外界表明其作为“中国政府唯一合法代表”的依据，同时，通过树立保卫疆土、抵抗外国侵略的形象，以唤取更多海外华人社会对其向心力和支持。由于东西方冷战和两岸军事对峙，实力较弱的台湾当局主要依托美国确保其“安全”。而1954年台美签订的“共同防御条约”仅限于台湾和澎湖列岛，南海诸岛与台湾距离远、支援补给困难，对于台湾、澎湖的安全防卫缺乏战略支援价值。1956年当菲律宾试图染指南沙群岛，特别是大陆也提出对南海主权的主张之后，兵力有限的台湾当局捍卫南海主权，具有浓厚的政治意义和象征意义。

　　李登辉主政初期延续了蒋氏父子时期的南海政策，但其后来的南海政策及其相关活动则逐渐背离“一个中国”原则，力图谋求台湾作为与大陆“对等的、独立政治实体”的地位，把南海问题与“独台”理念紧密结合，将两岸在南海问题上的共同立场进行切割，以凸显其“独立性”。例如，将原来一直主张南海U型水域为其“历史性水域”，却在民进党“立委”的施压下，于1998年公布的“领海及邻接区法”删除了原草案中有关“历史性水域”的条文。［9］

　　民进党早就主张台湾在南海问题上应与大陆的立场进行区分［10］，陈水扁主政时期的南海政策更与“台独”政策相结合，成为这一时期台湾南海政策的一大特征［11］。陈水扁当局主张南海主权仅限于东沙群岛与太平岛，不认同国民党历来所强调的U型历史性水域，认为以往国民党的主张不切实际、范围模糊，容易与东南亚国家产生纠纷。

　　马英九时期对南海主权范围的界定上与陈水扁时期有较大的差异，重申“中华民国”对于南海、东海的固有领域与传统渔场之主权和权益，确认‘没有主权就没有渔权’之原则”。

　　（二）南海问题及其战略定位

　　两蒋时期，台湾的南海政策很大程度上局限于国民党“汉贼不两立”的“零和”思维，其南海政策措施服务于“反共复国”。

　　李登辉时期台湾当局在南海问题上采取的政策措施，部分原因是针对大陆的南海维权的活动与诉求。1992年之后，随着一些东南亚国家加强在南海的驻军和经济开发，特别是大陆出台了领海及毗连区法后，台湾也加快了在南海问题上的应对与调整。［12］尤其是在李登辉主政后期，为确立台湾为“与大陆对等的、独立政治实体”地位，竭力附和以“南海问题国际化”的途径来解决相关问题。

　　陈水扁时期对南海问题的定位与解释有了新的变化，他将该议题纳入“海洋立国”的“国家发展战略”中。2001年3月，台湾出台了首部“海洋白皮书”。与“南海政策纲领”相比，“海洋白皮书”更强调海洋对台湾的重要性，明确了“海洋立国”的政策目标，而对南海为台湾“固有的历史性水域”却未提及，对南海事务问题也未有太多着墨。［13］陈水扁时期，利用南海问题服务选举政治的色彩也更加突出，他多次选择东沙群岛“宣示主权”，具有明显的“政治秀”色彩和象征性意义。同南沙群岛相比，东沙群岛相对没有主权争议，前往东沙既可在选民中树立捍卫“国家领土、主权”的形象，又能防止有关争议国家的反弹，降低敏感性。2008年陈水扁在即将离任之际巡视南沙，也是出于一个月后的“总统大选”之考虑，以所谓“保护海洋生态、捍卫南海主权”的姿态来争取选票。

　　马英九当局提出“蓝海战略”，主张“蓝色革命，海洋兴国”，认为要“跳脱‘重陆轻海’的大陆思维，走出岛链的地缘定位和锁国思想，勇敢面对海洋”。马英九当局的“海洋兴国”与陈水扁当局强调“海洋立国”和去除台湾人的“中原陆地”思维是有有本质区别的，后者想努力表现台湾与大陆在该议题上的不同与非相关性，而前者摆脱“大陆思维”并没有刻意同中国大陆切割，还明确表示两岸关系“不是国与国的关系”。

　　（三）关于和平解决争端、共同开发南海的问题

　　两蒋时期为避免与“邦交国家”关系闹僵，台湾当局在南海问题上采取了“自我克制”、“非武力捍卫”的政策。李登辉时期采取了相同的做法，除了军事实力因素以外，也不希望因为南海争端与东南亚国家交恶，影响其根本的政治目标。如“保七总队”南沙巡护的停止、南沙和东沙的守军的更换，即是最好的例子。

　　两蒋时期在南海问题上的决策动机没有这么复杂，而与蒋氏父子在南海维权活动的主要动机是凸显其“作为中国唯一合法代表的正当性”相反，李登辉时期的南海政策所涉及的已经不是单纯的南海主权维护问题，而开始成为其涉及大陆政策、“统独”立场、自我定位等诸多复杂因素的纠合体，其南海政策的一个突出变化是主张“南海问题国际化”，提出美国、日本等外部势力介入南海问题，以遏制“中共继续扩大在南海的军事力量”［14］，声称有关南海争端方应加入其倡导的“亚洲集体安全体系”，实现南海区域的和平与共同开发，试图打破东南亚国家奉行的“一个中国”原则，为确立台湾为“与大陆对等的、独立的政治实体”地位服务。

　　陈水扁时期，在南海问题上基本与李登辉时期“南海政策纲领”的五大政策目标是一致的［15］，在强调维护主权的同时，提出以和平方式处理南海争端，主张积极促进南海合作，强化对南海的开发与管理，试图通过与东南亚有关国家的“共同合作”提升台湾的“国际地位”。

　　马英九当局也主张通过和平方式解决南海争端，以塑造台湾“是和平缔造者”的角色，强调台湾愿意同有关各方共同开发南海，加入有关该问题的地区对话机制。认为海洋对台湾生存发展的重要性，因而重视开发利用海洋资源，加强生态保护，提出“开放南海，共同开发，促进亚太区域安全”［16］。

　　（四）有关两岸南海合作的问题

　　蒋氏父子时期，由于东西方冷战和两岸军事对峙，两岸在南海问题上的合作可能性很小。1987年底台湾开放大陆探亲政策后，两岸关系有较大缓和，尤其是随着90年代初两岸交流交往的增多，两岸在南海合作问题上应有可为之处。然而，由于李登辉主政的中后期越来越偏离于“一个中国”立场，因此，李登辉当局“赞同”大陆在南海问题上“搁置争议、共同开发”的主张，主要目的不是两岸合作而是所谓的“国际合作”，认为两岸合作极可能使其他国家“误认为”台湾是中国的一部分，进而对其“独台”目标产生不利影响。［17］

　　陈水扁当局更是利用南海问题试图实现其“台独”目的，在南海问题上大力主张“国际合作”，并把台湾加入南海多边对话机制视为拓展台湾“国际生存空间”、实践“一边一国”的重要切入点。为此，陈水扁当局将大陆与东南亚国家在南海问题上的互动视作是台湾南海政策的重要参考指标，而其积极的“台独”行动使两岸南海合作的几率为零。

　　马英九当局与陈水扁当局一样表示愿意在南海问题上进行合作，但二者主张的这种合作都不指向两岸合作。2011年7月21日，针对东盟国家与大陆就南海合作准则达成共识，马英九当局表示不承认其未参与的南海协议。2011年7月，马英九当局明确提出，“现阶段两岸互动以经济议题优先，台湾目前不会与中国大陆讨论高度敏感的南海议题。”［18］这一态度表明，虽然马英九的大陆政策向“一中”立场回归，但在南海问题上并没有向大陆靠近，也拒绝与大陆商讨南海合作问题，其对与大陆在南海问题上合作可能带来“负面效应”的认知，决定了其在短期内难以改变“不与大陆展开南海合作”的政策立场。

　　

　　

　　三、结论

　　纵观60余年来台湾当局的南海政策，虽然其在各个时期表现不同，但在这些差异背后又具有一些共性和规律可循。

　　对于台湾当局来说，南海问题并不是至关重要的问题，其对南海问题的重视度依据其内外政策需要而定，总体而言，台湾当局在南海问题上的定位和政策选择呈现三个特征：一是其南海政策基本服务于各个时期的整体政治和“外交”战略，缺乏相对的独立性；二是由于台湾缺乏捍卫在南海主权的实力，无力阻止某些东南亚国家在该地区的扩张，出于其政治和对外战略需要，也不希望因为南海问题同东南亚国家交恶，因此和平解决南海争端是其1949年以来不变的主张，尽管各时期表述方式不同；三是台湾当局的南海政策长期受“中共为主要军事威胁”这一基本思维制约，不愿在南海问题上与大陆进行合作［19］，两岸在南海问题上基本处于零和博弈模式。

　　随着影响台湾南海政策的因素日益多元和复杂，台湾当局的南海政策也出现了一些值得注意的变化：1、在南海政策和组织架构上，其政策日益明朗和法制化，相关处置机构和部门逐渐专门化。2、在对外战略上，透过南海问题，试图加入地区多边对话与合作机制的目标日益明确和突出。3、从思维观念上，其“海洋意识”与“海洋主权”观念日益增强，南海问题逐步被纳入台湾的海洋发展战略框架之中。但是，我们也注意到，台湾当局的“南海主权观”随着岛内政局在国民党和民进党之间的变换，出现变化和反复。

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 《海军巡弋南沙群岛经过》，台湾学生书局1975年版，第163-172页。

　　［2］［3］［5］ 萧曦清：《南沙风云——南沙群岛问题的研判与分析》，台湾学生书局2010年版，第267页、第293页、第409页。

　　［4］ 《南海政策纲领》，台湾清华大学清蔚园网，http：//vmnthuedutw/southsea/politics2htm。

　　［6］ 《民主进步党2000年政策纲领》，台湾民主进步党中央党部2000年版，第111页。

　　［7］ 《第六届第六会期“外交施政”报告》，台湾“外交部”网，http：//wwwmofagovtw/webapp/ctasp?xItem=27234&ctNode=1425&mp=1。

　　［8］ 《“中华民国外交部”重申南海议题立场》，台湾“外交部”网，http：//wwwmofagovtw/webapp/contentasp?cuItem=45946&mp=1。

　　［9］［15］ 宋燕辉：《初探台湾新政府的南海政策》，台湾《新世纪智库论坛》2000年第10期，第95-96页、第97页。

　　［10］ Kristen Nordhaug，“Explaining Taiwans Policies in the South China Sea，1988-99”，The Pacific Review，Vol14，No4，2001，p502

　　［11］ 欧金狮：《南海问题与台湾》，暨南大学硕士学位论文2010年，第35页。

　　［12］ 刘国奋：《台湾的“务实外交”》，鹭江出版社2000年版，第195页。

　　［13］ 陈希杰：《从国际法观点分析南海主权争端与中华民国的南海政策》，台湾政治大学硕士学位论文2004年，第87页。

　　［14］ 《“外交部”南海诸岛档案汇编》上册，台湾“外交部研究设计委员会”1995年版，第87页。

　　［16］ 《马英九、萧万长海洋政策》，马英九、萧万长2008“总统”大选竞选网，http：//wwwma19net。

　　［17］ 陈治萍：《由两岸关系看“我国”南海政策之调整》，台湾《“国策”期刊》，1996年总第134期，第10-11页。

　　［18］ 《杨永明：不与大陆谈南海议题》，台湾“政府”网，http：//wwwgovtw/newscenter/pages/detailaspx?page=20110716cfp0002aspx。

　　［19］ Cheng-yi Lin，“Taiwans South China Sea Policy”，Asian Survey，Vol37，No4，1997，pp330-331

　　（责任编辑刘国奋）

　　

　　

　　台湾研究?社会

　　2013年第5期

　　海峡两岸养老保险制度比较与可携性研究

　　翟绍果席恒李东方

　　翟绍果为西北大学公共管理学院社会保障学系讲师、博士；席恒为西北大学公共管理学院教授、博士生导师；李东方为西北大学公共管理学院社会保障学系讲师。

　　随着海峡两岸间经济、人员往来的日趋频繁，两岸间的劳动力流动规模也越来越大。两岸日趋庞大的劳动力相互流动加剧，却由于大陆境内外社会保障制度的壁垒使劳动者的权益未能得到充分的保障和实现，进而阻碍着境内外劳动力的合理流动以及经济社会的互通发展。作为一种社会政策的养老保险制度若能在境内外之间实现一定程度上的衔接，既有利于提升劳动者的养老保险可携性，保障境内外劳动者的社会保障权益，也有利于通过社会政策促进两岸经济发展，更有利于通过互通共荣，实现两岸共同发展。

　　一、海峡两岸养老保险制度体系架构

　　两岸养老保险制度由于各自经济社会发展的不同，经历了不断改革、完善的过程，形成了适用不同人群、项目分层和责任共担的养老保险体系架构。

　　在实施养老保险制度改革以前，大陆地区一直实行与计划经济体制相统一的养老保险政策，即建立在计划体制之上的“企业保险”制度，一切养老风险均由企业包揽负担下来，是一种“国家包办、单位负责、封闭运行”的国家——单位保障制［1］。从1984年开始到2012年，大陆地区的养老保险制度经历了改革探索、深化改革与不断完善阶段，从最初的国有企业职工退休费用社会统筹试点开始，不断完善相关制度和法律法规，到最终实现了制度层面上对于城镇职工、机关事业单位人员、城镇居民和农村居民的全部覆盖。根据目标人群、保险项目和责任主体的分析维度［2］，可以用表1表示目前大陆的养老保险体系架构。

　　表1大陆地区养老保险体系

　　

　　

　　层次

　　类型

　　适用人群

　　基本原则

　　责任主体

　　第三层

　　个人养老储蓄

　　个人商业养老保险

　　所有人群

　　自愿性、私益性、独享性

　　个人

　　第二层

　　职业养老保险

　　（企业/职业年金）

　　有劳动合同

　　关系的雇员

　　半强制性、共同利益、

　　分享性

　　雇主+个人

　　第一层

　　国家基本养老保障

　　（城镇职工、

　　机关事业人员、

　　城乡居民）

　　所有人群

　　强制性、公益性、共享性

　　政府

　　资料来源：表1、表2均为本文作者根据相关资料自制

　　

　　

　　台湾地区的养老保障制度首先公布于1980年通过“老人福利法”（后于1997年修订），向中低收入家庭中的65岁以上老年人提供生活补贴、特别照顾津贴等经济保障。20世纪90年代以来，台湾进行了养老社会保障制度改革，其最终目标是建立以“国民年金”为基础的、包括个人储金账户制度和商业年金保险在内的三个层次的养老保障体系。现有的以公务人员退休金制度、劳动退休金制度和“国民年金”制度为主要内容的退休金制度就是这一体系的重要组成。根据目标人群、保险项目和责任主体的分析维度，可以用表2表示目前台湾地区的养老保障体系及主要法源。

　　

　　

　　表2台湾养老保险五层体系架构及主要法源

　　

　　

　　层次

　　类型

　　适用对象

　　基本原则

　　拨款主体

　　主要法源

　　第四层

　　社会或亲友救助

　　贫穷老人

　　依法补助、亲友自愿

　　政府、亲友

　　无适当法源

　　第三层

　　劳退新制自提部分

　　劳工、自雇者

　　私校退抚恤

　　金自提部分

　　私校教职员

　　自愿性

　　个人

　　劳工退休金条例(2004公布，2005施行，DC制)

　　个人、学校

　　学校法人及其所属私立学校教职员退休抚恤离职资遣条例(2009公布，2010施行)

　　第二层

　　军公教退抚基金

　　军公教人员

　　劳工退休基金

　　劳工

　　私校退抚恤金

　　私校教职员

　　强制性

　　政府、个人

　　公务人员退休法(1943公布施行，1995实施储金制，2010实施85制)、学校教职员退休条例(1944公布施行，1996实施储金制)、陆海空军军官士官服役条例(1995公布，1997实施储金制)

　　政府、雇主、个人

　　劳工退休金条例(2004公布，2005施行，DC制)、劳动基准法(1984公布施行，DB制)

　　政府、学校、个人

　　学校法人及其所属私立学校教职员退休抚恤离职资遣条例(2009公布，2010施行，DC制)

　　第一层

　　“国民年金”

　　非受雇者

　　劝导性、福利性

　　政府、个人

　　“国民年金法”(2007公布，2008施行)

　　军公教保险

　　军公教人员

　　(含私校)

　　强制性

　　政府、个人

　　公教人员保险法(1958公布施行)

　　军人保险条例(1953公布施行)

　　劳工保险

　　受雇劳工

　　强制性

　　政府、雇主、个人

　　劳保条例(1958公布施行，2009年金制)

　　零层

　　政府救助或津贴

　　65岁以上

　　老人

　　社会福利、老人福利

　　政府

　　老人福利法(1980公布施行)、社会救助法(1980公布施行)

　　

　　

　　总之，目前大陆地区实行统账结合的城镇职工养老保险和城镇居民养老保险以及新型农村养老保险制度；台湾地区实行“国民年金”为基础的、包括个人储金账户制度和商业年金保险在内的三个层次的养老保障体系。此外，台湾地区除了政府相关部门负责的养老保险，还存在着大量的民间福利机构和商业保险公司，发展较大陆更为完备，可弥补现有制度的不足。

　　通过对两岸养老保险制度保险项目、目标人群和制度运行的比较，可以发现两岸在传统家庭养老文化、保险项目支柱层次、目标人群覆盖、责任主体、制度发展等方面具有一定的共同点。具体有：(1）两岸具有相同的历史文化背景，在养老、家庭观念等一系列社会问题上具有相似性，即使两岸现行的养老保险制度侧重点上有所差异，但都是按照发展三支柱养老保险体系的思路在进行。(2）两岸养老保险制度在保险项目设计上具有相似的支柱，保障层次具有可比性。（3）在目标人群定位上大陆和台湾具有较大的相似性，都是基于劳动保险扩展至所有居民。（4）在责任主体上，两岸都很重视政府责任的承担，针对不同人群的养老风险和承担能力，合理设计有区别的养老保障待遇，发挥公权力部门承担基本养老保障责任的作用。（5）在“人人享有养老保障”的政策目标下，两岸日益重视民众养老保障范围的全覆盖和养老保障水平的提高，两岸养老保险制度发展具有趋同性。但在养老保险的具体操作层面，海峡两岸在养老保险的模式、覆盖面、基金来源、筹资模式以及给付模式、基金管理及投资收益等方面具有一定的差异。两岸养老保险制度设计上的相似性有利于未来流动人员养老权益的便携转移，但在具体参数方面，如缴费率、给付水平、筹资模式上的差异性，以及在行政体制上的分割，给制度的对接造成了很多难点，需要提前创设一定的制度条件，才能为未来海峡两岸间养老保险制度的衔接打好基础。

　　二、海峡两岸养老保险制度衔接的支撑条件

　　海峡两岸随着劳动力流动的加剧和经济往来的日益密切，养老保险制度的衔接将成为必然，而且也成为一种可能。两岸在养老保障经济资源和管理资源方面，都很重视政府养老保障责任的承担，针对不同人群的养老风险和承担能力，合理设计有区别的养老保障待遇，发挥公权力部门承担基本养老保障责任的作用；而且两岸都在鼓励民间养老服务机构的发展。在养老保障社会和文化资源方面，由于两岸同根同祖，经济、社会与文化活动具有较高的一致性，在家庭赡养、社会支持、孝道文化等方面趋于一致。在“人人享有养老保障”的政策目标下，两岸日益重视民众养老保障范围的全覆盖和养老保障水平的提高，在供款主体结构相似的情况下，虽然缴费率由于两岸经济发展水平的客观差距有所区别，但全民保障统筹层次的形成，有利于流动人员养老权益的便携转移。

　　两岸在养老保障资源上的相似点为未来制度的衔接提供了可能性，但所具有的差异性也为实施制度对接带来了一定的难点，需要提前创设相应的制度条件，促进两岸养老保险制度的接续衔接。两岸在各自制度优化的基础上，通过寻找彼此之间的相同点作为接续的桥梁，可以尝试在制度结构、缴费率和供款责任分担上探索衔接通道。另外，需要充分考虑两岸养老保险制度现存的差异点，创设相应的制度条件，重点从技术、服务、管理等层面探讨两岸养老保险的接续，促进两岸养老保险制度的衔接，进而推动两岸经济社会的互通和持续发展。

　　我们提出，两岸养老保险制度衔接的核心途径是，通过建立两岸养老保险互认机制、分段计算机制和调剂机制，实现个人缴费部分养老金待遇的连续计算，以及基础养老金待遇的分段计算，由具有结算功能的独立的第三方支付机构发放养老金。两岸流动人员养老保险缴费若满足“流出地缴费年限规定”或者“流入地缴费年限规定”的条件，其养老金待遇便可以通过个人缴费部分养老金待遇的连续计算，以及基础养老金待遇的分段计算，来实现养老保障权益的合理维护。即采取“工作地缴费，分段记录与计算，两岸经济体内结算，基础养老金调剂，第三方发放”的制度衔接办法。

　　（一）两岸养老保险互认个人需要具备相应的缴费条件。

　　两岸流动人员取得流入地养老保险互认必须满足一个基本条件：即个人在流出地必须持续缴费一定的年限，并且在流入地的持续缴费年限与流出地的缴费年限之和能够满足流出地或流入地最低缴费年限之要求。由于两岸经济收入水平和养老保险缴费水平的差距无法在短期内趋于一致，因此需要考虑并尊重流出地和流入地的制度差别，在目前条件下，比较现实的做法是实行养老保险互认机制，而且这种互认机制需要建立在流出地和流入地双方制度限定条件的基础上，即在流出地持续缴费相应的年限，缴费年限满足流入地最低缴费年限。这种养老保险互认机制考虑并尊重两岸经济收入水平和养老保险缴费水平差距的现实，权衡了流出地和流入地的制度利益，有利于目前两岸养老保险制度的衔接。

　　（二）两岸养老保险互认还需要相应的技术支撑。

　　在满足个人缴费条件的基础上，不同管理主体可依照“个人缴费分段计算、成本与风险共担”的原则承担相应的养老保险责任。可能的技术思路是，公权力部门对个人的养老金待遇便可以通过个人缴费部分养老金待遇的连续计算，以及基础养老金待遇的分段计算，来保障流动人员养老保险权益。

　　（三）两岸养老保险互认还需要相应管理手段的支撑。

　　要做到各地区养老保险制度的衔接，不能单靠某个地区去推动，必须通过各公权力部门以协调的方式处理养老保险制度的衔接问题。但若在各地区之上建立一个高层次的、统一的决策和行政管理机构，则实属困难，一方面各地区内本身由不同的政府部门分管社会保障项目的执行，涉及各地各部门的利益；另一方面，各地区经济和社会发展水平差距较大，不可能由统一的机构厘定保障对象、供款水平、待遇水平等，牵涉太高的政治、行政成本以及技术困难。考虑到两岸养老保险管理体系的差异，可考虑在两岸设立养老保险等社会政策沟通协调机制，为两岸养老保险衔接提供管理技术支撑。虽然目前两岸养老保险的缴费和给付手段不同，但可以建立起完备的资金和信息对接机制。两岸在养老保险信息系统中预留接续端口，对于满足养老保险互认条件的流动人员，其养老保险关系由流出地的养老保险信息系统转入流入地的养老保险系统，这样可方便两岸流动人员的养老保险业务办理。在大陆养老保险全面统筹的条件下，两岸养老保险的制度接续将会更加方便。

　　三、海峡两岸养老保险可携性方案设计

　　根据流动人员流动工作时间长短和未来养老地选择，基于基金转移和关系转移的考量，解决两岸养老保险可携性的方案有三种，即转移基金、转移关系、既转基金又转关系。［3］其中，“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算”是一种权益非连续的转移基金的可携性方案，适用于在流入地短期工作而又回流出地养老的情况；而转移关系的可携性方案是在“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算”转移基金方案基础上增加“基础养老金调剂”措施，是一种权益连续原经济体养老方案，适用于在流入地长期工作而又回流出地养老的情况；综合了转移基金和转移关系的养老保险可携性方案则需进一步增加“第三方发放”措施，最终采取“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算、基础养老金调剂、第三方发放”的全面措施，是一种权益连续共同体养老方案，适用于在流入地长期工作而未来养老地不明确的情况。

　　（一）转移基金：权益非连续性可携方案。

　　养老保险制度接续的核心问题是养老保险基金的转移，即随着流动劳动者的跨域转移，其对养老保险制度的缴费贡献也随之转移，不会因为劳动力流动而导致养老权益损失。制度接续的主要问题便转换为缴费权益的换算和统筹基金的转移。具体表现为基金调剂机制（区域接续）、待遇衔接办法（制度接续）、权益管理办法（险种接续）。目前，两岸共同体区域之间有良好的协作背景和合作条件，两岸应基于长远考虑，为劳动者在大陆、台湾之间的合理流动创造制度条件，例如，私人性质的个人养老储蓄缴费可以随着就业流动而携带，两岸具有公共性质的基础养老金部分根据合理的权益核算办法准许部分转移，在两岸养老保险待遇方面进行协作支付。此种方案的核心步骤是“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算”，适用于在流入地短期工作而又回流出地养老的情况。

　　（二）转移关系：权益连续原经济体养老方案。

　　两岸经济差距较大，考虑到转移基金在目前尚不成熟，因此可以在不转移基金的前提下，两岸相互承认养老保险缴费年限，各地建立保险基金；当劳动者在两岸流动时，只携带养老保险关系而不携带养老保险基金，参保人养老金由各地养老保险缴费所形成的制度待遇累加而成，以当地社会平均工资为依据进行分段发放。劳动者流动时随身携带养老保险关系，养老保险待遇由各地根据各自平均养老保险待遇与劳动者贡献的制度缴费年限相乘而得。此种方案的核心步骤是“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算、基础养老金调剂”，适用于在流入地长期工作而又回流出地养老的情况。两岸作为一个大中华共同体，进行养老保险制度协调支付，劳动者流动时暂时冻结流出地的养老保险关系，在流入地重新建立养老保险关系，最后由流出地、流入地分别根据劳动者在各地的养老保险贡献率分别支付其养老金，最终养老金由各地养老金累计计算所得，这是基于共同体协作支付的特定方案。另外可以考虑建立两岸投保资格认定，申请就业证确认原工作地参保情形，如已具有原工作地资格者得免除再参保的义务，避免雇主、劳工及公权力部门重复负担，有助于经济发展，亦可保障劳工晚年生活。

　　（三）既转基金又转关系：权益连续共同体养老方案。

　　两岸经济互通且联系紧密，劳动者在输入地、输出地频繁流动，社会文化有密切联系。基于这一现实考量，综合理性的养老保险转移接续方案是既转基金又转关系。这需要确定公权力部门的认知理念与态度，厘清制度和政策的差异，为跨地流动人员单独建立一个两岸互认的制度，重点解决现行制度之间权益的互认与科学的转换。在操作层面上，区分统筹账户和个人账户；以经济水平为基础，分段计算；按缴费情况分阶段发放。在此过程中，需要建立人口迁移的双向对接选择机制；建立信息化、法制化等辅助机制。此种方案的核心步骤是“工作地缴费，分段记录与计算，两岸经济体内结算，基础养老金调剂，第三方发放”，适用于在流入地长期工作而未来养老地不明确的情况。

　　（1）根据两岸人口的平均预期寿命和养老金递增机制，计算出两岸每人每月可以领取的基础养老金。

　　（2）根据流动人员在流出地与流入地累计的缴费年限，分别计算出流动人员在流出地与流入地可以领取的基础养老金，然后累积起来便成为流动人员每人每月应该领取的养老金水平，即基础养老金总额=基础养老金1+基础养老金2+……+基础养老金n其中，基础养老金1是指按第一个参保地标准计算承担的基础养老金，其余依次类推。基础养老金1可等于参保地1的在岗职工平均工资与个人缴费指数化工资之和与参保地1的缴费年限之乘积。

　　（3）在计算清楚出流动人员每人每月应该领取的养老金水平的基础上，由两岸根据流动人员在其区域内可以领取的养老金水平承担相应的养老责任，建立两岸基础养老金调剂基金，交由具有结算功能的独立的第三方支付机构托管养老金发放业务，而且两岸应根据人员的流出规模承担相应的养老保险制度的高寿风险，建立两岸基础养老金调剂储备金，以平衡流动人员工作地、退休地和居住地的制度利益。大陆方面，这部分基金可来源于参保人员个人账户的积累。

　　四、海峡两岸养老保险可携性政策建议

　　两岸养老保险可携性问题已经成为两岸共同关切的重要议题,只有通过政策突破,才能在日益增长的劳动力流动和制度壁垒间寻求可行路径；两岸应优化、整合各自养老保险制度，为两岸政策衔接留下制度接口；建立两岸养老保险交流协作平台，就两岸养老保险可携性问题进行充分研讨与沟通；加快两岸养老保险可携性管理、政策或法律协商，最终出台相关法规，以立法形式保障两岸养老保险顺利衔接；明确养老保险权益互认办法和管理办法，合理确定两岸养老保险权益互认办法和调剂机制；提升技术手段，建立信息交流平台。具体政策建议如下：

　　（一）加快出台相关法规，以立法形式保障两岸养老保险顺利衔接。

　　大陆《中华人民共和国劳动和社会保障部令（26号）——台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第十一条规定：用人单位与聘雇的台、港、澳人员应当签订劳动合同，并按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定缴纳社会保险费。这是保障流动劳动者养老保险合法权益的基础。各地政府也根据自身情况，很快出台了相应的实施办法，但这些办法地方特色明显，各地政府划地为限，难以形成普适性的政策法规，严重影响了两岸劳动者的自由流动和养老保险权益的获取。为此，两岸相关决策部门需尽快制定两岸养老保险转移接续相关法规，以立法的形式予以确认，并附实施细则，将两岸流动就业者养老保险的覆盖人群、缴费标准、待遇领取条件、转移接续程序及待遇计算方法等明确列入其中，使各地在实际工作中有法可依，有章可循。

　　（二）两岸优化各自养老保险制度，为顺利衔接提供制度接口。

　　从制度层面上，现行制度难以实现转移接续的主要原因在于两岸养老保险制度的差异较大。按照现行制度供给，各地的个人责任和公权力部门责任的划分依据不同，缴费比例不同，给付标准不同，基金管理方式不同，无法对接。为了能够实现制度衔接，就必须优化各自的养老保险制度。基本观点是在互认缴费年限的前提下，两岸分别设计个人在当地缴费部分的未来养老保险权益以及公权力部门需负担的个人在当地已经工作一定年限后的养老保险权益折算值的计算办法，在养老保险制度中予以确定。制度中将规定符合条件的流动劳动者在向其他地域流动时，个人缴费权益和公权力部门负担权益即可随个人携带。这样，两岸都可在各自基本养老保险制度基本不变的基础上，通过针对两岸流动人群做出专门的制度补充规定，使这部分人的养老保障权益在没有增加任何公权力部门负担的基础上做到了个人没有损失。

　　（三）管理部门明确养老保险权益互认办法和管理办法。

　　为了促使制度的顺利运行，（下转第64页）

　　

　　

　　台湾研究?社会

　　2013年第5期

　　台湾社区居家养老的政策、实践及其启示

　　严志兰作者为福建省委党校经济管理科学研究所副教授、复旦大学公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地博士后。

　　1993年台湾正式迈入老龄化社会，其人口老化速度非常快，甚至被形象地比喻为“老化海啸”。据台湾“2010年人口及住宅普查”统计数据，到2010年，（65岁以上）老年人口比例达到107%，平均每10个台湾人中就有1个老人；扶老比达到146%，约每7人就要养一个老人；需要长期照护的老年人口比例127%。另台湾“行政院经建会”估计，到2026年，台湾的老年人口比例将将很快增至2090%，正式进入超高龄社会，此时约每32个工作人口就须负担1个老人［1］。

　　如果把养老作为一种公共服务，社区居家养老应该是一种最经济的公共消费方式［2］。台湾在社区居家养老方面建立了较为系统的政策法规体系，积累了丰富的实践经验，对大陆当前老人照顾问题的解决及老人政策的制定有一定的启示和借鉴意义。

　　一、台湾的老人福利政策与法规体系

　　（一）台湾老人福利政策及其发展变化。

　　台湾的老人福利政策受西方“福利多元主义”思潮的影响较大。20世纪70年代，欧美等国遭遇经济危机，福利国家面临危机，“福利多元主义思潮”由此兴起。20世纪90年代，福利多元主义在台湾引起广泛讨论，台湾老人福利供给呈现出私人化、社区化和去中心化三大趋势［3］,当局与提供老人福利服务的非营利组织关系也从过去的“补助关系”变成购买的“契约关系”［4］。在“福利多元主义”理念影响下，“福利社区化”成为政府部门施政的导向与核心重点，在老人福利领域体现为倡导“在地老化”（aging in place），在社会工作领域则体现为“社区照顾”（community care）政策的推行。

　　台湾的老人福利自1980年代以后发展很快，福利内容也不断成长。为了满足民众福利照顾、安养照护及经济安全的保障需求，台湾当局于1980年通过了“老人福利法”、“社会救助法”与“身心障碍者保护法”等三法，成为台湾社会福利发展重要的指标。当局用于社会福利的开支也由1993年的113%稳步增加到2012年的215%，退休抚恤支出则始终保持在8%左右。台湾当局对老人福利的供给受诸多因素的影响，变化很大，近年来，以各类服务形式提供的福利明显增多，服务方式、方法、内容趋于细化。例如，民进党执政期间，“敬老福利津贴”及“中低收入老人生活津贴”是老人受惠面最大的两个福利项目。但到2009年，政府以货币形式提供的福利大幅度减少，上“长青学苑或老年大学”的老人比例明显增加，其他诸如居家服务、居家护理、独居老人关怀、喘息服务等以服务形式提供的福利供给趋于多样化，但惠及面仍不理想。

　　目前，台湾当局为老人提供的福利措施涉及老人的经济安全、健康维护、生活照顾、老人保护、心理及社会适应、教育及休闲等方面。在老人福利机制建设方面，推出长期照顾体系、社区照顾关怀据点、提升老人福利机构安养护服务质量及推展行动式老人文康休闲巡回服务等方案计划，以保障老人能在家、在地得到妥当、连续的服务。

　　（二）台湾老人福利法规体系及其特点。

　　老年人权益保障立法是人们对老龄社会认识的集中反应，是老人福利得到确认和保障的条件。早在1980年，台湾就制定了《老人福利法》，迄今经过1997、2000、2002和2007年四次大大小小的修改，积累了丰富的老人福利立法经验。目前，台湾已经形成了以《老人福利法》及其实施细则为基础，以相关配套措施为辅助的全面保护老人权益的法律规范体系［5］。在法律规范下，老人福利服务工作持续稳定展开。

　　

　　

　　台湾的老人福利法规体系有如下特点：

　　第一，形成以《老人福利法》、《“国民年金”法》和《“全民健康”保险法》为主要支柱的覆盖全体老人、对老人权益进行全面规范保障的法规体系。

　　第二，老人福利法规内容涵盖经济安全、健康维护、生活照顾三大面向，有较强的实用性和可操作性。

　　第三，对老人群体中的弱势群体和特殊群体，包括中低收入老人、有身心障碍老人、失能老人、老年农民及荣民的保障范围与保障力度不断加强。

　　第四，以立法形式，鼓励社会力量参与养老服务，区分福利机构类型，制定不同监管标准。如，1997年“老人福利法”第一次修订通过，将老人福利机构修正为“长期照护机构”、“养护机构”、“安养机构”、“文娱机构”及“服务机构”五类。

　　二、台湾社区居家养老模式的形成与运作

　　一般而言，老人照顾体系主要包括三部分：机构养老、社区养老和居家养老。1990年代以前，台湾仅有少量机构照顾或零星的居家护理与日间照顾介入老人照顾，大多数需要照顾的老人都是留在家中［6］。1990年代以来，台湾当局的社会福利措施从过去以机构收容为主的社会救助转换为以支援居家生活为主的社区照顾措施［7］；同时采取社会福利民营化政策，引导民间机构参与提供老人福利服务。以“福利社区化”为导向，通过法律系统规范、以社政和卫政部门为主的公权力部门系统引导实施，以及社工系统及各类非营利组织参与执行，台湾的社区居家养老模式初见规模。下文围绕老人福利政策与实践发展的历史轨迹，集中剖析台湾当局在“社区居家养老”模式构建中发挥的作用。

　　（一）社政部门：在社区福利体系建设中，加强老人的“社区照顾”。

　　早在1986年，“行政院”就在其例行的“社区发展后续计划”之第二期五年计划中开始注意到建立社区福利服务体系，其工作对象含括老人及身心障碍者。“行政院”和“内政部”先后在1994年、1996年分别颁定“社会福利政策纲领”和“推动社会福利社区化实施要点”，提出并实施结合社区资源建立老人“居家照顾”的服务网络，后者成为台湾地区有关“社区照顾”最为具体的文件。在1997年新修订的《老人福利法》、《身心障碍者保护法》和《社会救助法》三法中，“社区照顾”的相关内容被纳入新修法中。自此，以社区为基础的照顾模式已经成为老人照顾的发展主轴［8］。1998年，“内政部”又选定了台北市文山区等五个县市推行“社会福利社区化”试验，推出了送餐服务、日间托老、喘息服务、居家服务、关怀访视、午餐俱乐部等多种社区养老服务项目，大大提升了民众对社区福利的认知，将社区养老服务体系建设带入高潮。

　　此后，社政部门相继推出了多种老人社区照顾的方案和计划，社区居家养老模式开始注重社区照顾资源的整合。下面择其要介绍之：

　　1、加强老人安养服务方案”。“行政院”1998年核定实施，该方案试图整合家庭、社区、民间机构、团体及当局的力量，提供完善的长期照护服务。在居家服务方面，该方案提出了在每一乡镇普设“社区居家服务支援中心”。

　　2、“建构长期照护体系先导计划”。2000年-2002年，“内政部”委托台湾大学办理，这项为期3年的计划尤其强调“在地老化”的目标。

　　3、“照顾服务福利及产业发展方案”。“行政院”于2002年核定实施，该方案致力于开发民间从事老人福利服务的力量，鼓励非营利团体及民间企业共同投入照顾服务产业，以建构多元化照顾服务输送系统；同时，将居家式、社区式、机构式等各种照顾资源整合到照顾服务体系中，扩大服务对象的范围。

　　4、“建立社区照顾关怀据点实施计划”。“内政部”2005年主导推动，该计划为期3年，试图通过普设社区照顾关怀据点，由当地人为当地人提供服务，使老人在社区或家庭内得到就近照顾服务。截至2008年10月9日止，台湾各县市共计设置了1,475个据点，约4万名的志工参与相关活动。

　　5、“福利化社区旗舰竞争型计划”。“内政部”2005年推出该计划，改变过去对社区的一般性补助，转变为补助跨社区的共同联合提案，即整合在地的社区发展协会，配合县市社会福利施政计划，结合至少五个社区、二个单位、提出并实施一个持续性（三年为限）、创新性、跨社区、跨局处的社区服务计划。该计划旨在通过权力下放，让民间社区组织力量执行跨社区营造“在地老化”目标［9］。

　　6、“长期照顾十年计划———大温暖社会福利套案之旗舰计划”。“行政院”2007年核定实施，该计划强化照顾管理机制，推动各县市设置“长期照顾管理中心”，担任长期照顾管理制度之执行单位，提供失能者及其家庭单一窗口整合性服务。

　　（二）卫政部门：面向基层医护能力建设，建立长期照顾服务体系。

　　社政部门在将老人照顾的着力点下放到社区的同时，台卫政部门也加强了包括老人在内的社区卫生保健服务。1983年，台卫生部门开始推行“社区为基础的居家护理——基层保健服务中心”，1989年，试行将居家护理纳入公保给付，到1995年，随着“全民健保”的实施，居家护理也正式纳入给付。

　　1990年，台湾社政部门和卫政部门分向推动“长期照顾管理制度”。卫政部门最先于1990年在一所公立医院试行日间照护业务；1998年，又推出“老人长期照护三年计划”，提出在每一县市设立“长期照护管理示范中心”，建立个案管理制度。2000年，“卫生署”成立“长期照护咨询委员会”，规划及研拟长期照护相关政策，当年，“卫生署”与“内政部”共同办理“长期照护管理示范中心”及居家服务支援中心参访计划。到2003年时台湾地区25个县市全部建立长期照护的据点。因与社政系统的长期照顾服务管理职能重合，2005年统一更名为“长期照护管理中心”。2001年，“卫生署”还负责实施了“新世纪健康照护计划”，该计划至2004年结束，在其中有关老人照顾的部分提出“建立社区化长期照护服务体系”，其主要内涵为结合社区健康营造，汇集社区民间资源，营造有利社区式服务发展的环境配套措施。另外，“卫生署”1993年颁布“护理机构设置标准”，由公立医院转型或设置的日间照顾、居家照顾机构及护理之家此后陆续成长。

　　（三）公权力部门：在老人福利体系建设中完成角色转型和分工定位。

　　1990年代以后台湾当局推行的“福利社区化”理念，改变了施政的方向与策略。公权力部门是社会福利人、财、物资源供给、调配、协调与涵养的关键，建立有利于“社区式照护模式”的环境与支持系统成为地方政府及地方社区组织成员必须努力的方向。在推动社区照顾服务体系建设过程中，公权力部门从单纯的福利提供者、补助者，肩负起购买者、监督者、协调者与规范者等多重角色。

　　1、通过辅导地方社区组织，训练及开发社区照顾人力资源，推进福利社区化。在众多的社区组织中，遍布各县市的“社区发展协会”受到公权力部门长期辅导，在推动福利社区化中的作用逐渐增强［10］。1991年，台“内政部”将社区发展组织更名为社区发展协会，并以人民团体方式运作［11］。近年来，社区发展协会开展的社会福利服务项目主要有两个：一是“社区关怀据点”，到2009年，已经建成的约1550处社区关怀据点中，有一半是由社区发展协会设置的；二是参与“福利社区化旗舰竞争性计划”，通过这种有主题、有焦点的项目建设，促成了社区组织的成长和能力培养。此外，各级地方政府对社区发展协会干部的培训工作不仅规模很大而且经常办理，广受欢迎。

　　2、通过政策引导与财政支持，鼓励民间力量进入社会福利服务领域，共同发展老人照顾服务支持体系。

　　受英美等国的影响，台湾地区在1980年代以来兴起社会服务民营化风潮，将以往主要由公共部门所负责提供的社会福利服务，藉由契约外包、财务补助等方式，将部分移转民间部门（市场或志愿部门）来承担。进入1990年代以后，政府与民间部门建立合作伙伴关系的趋势更加明显。通过立法政策和各种方案计划的实施，以志愿部门提供服务已经是政府推动老人照护的重要发展趋势。前述“照顾服务福利及产业发展方案”更显见政府推推进社会福利民营化的态度。另外，市场上已出现营利性组织所提供的老人集合住宅，以及推展使用者付费的方案，尤其老人居家服务已渐成为照顾产业市场的新主流、新趋势［12］。老人照顾体系因市场力量的加入，而变得更加多元及有更多的服务选择。

　　3、根据老人照顾领域形势的变化，不断加强对各类老人福利机构及其人员服务的监管。

　　随着社会福利民营化，各类中小型疗养机构机构大量的成长。公权力部门也意识到加强对各类老人福利机构及其人员服务的监管、评估，是其不可推卸的责任。表1所列老人福利法规政策中，涉及老人福利机构及其人员扶持与规范的专门措施达21项之多，其中1998-2000年间的新颁法达8项。

　　（四）养老体系的规划设计：构建以社区、居家养老为主，机构养老为辅，社区居家养老与机构养老相互支持的养老体系。

　　居家养老、社区养老和机构养老是三种主要的养老方式，下表对台湾地区三种养老方式的主要照顾服务类型和措施进行汇总。

　　老人照顾服务类型

　　

　　

　　老人照顾类型

　　主要照顾措施

　　居家式照顾

　　提供居家服务，

　　提供集中或送餐到家的营养餐饮服务，

　　设立紧急救援连线，

　　改善老人住宅环境或提供住宅改善补助经费。

　　社区式照顾

　　设置日间照顾中心，

　　公办民营或民间兴建方式提供老人住宅，

　　建立辅具资源中心，

　　提供暂托（喘息）服务。

　　机构式照顾

　　设立安养机构，

　　设立养护机构，

　　设立长期照护机构，

　　设立社区安养堂，

　　设立老人公寓，

　　设立护理之家，

　　设立荣民之家，

　　设立身心障碍福利机构。

　　资料来源：根据吴晓慧《老人照护的新兴产业》，台湾《台湾经济研究月刊》1993年第11期，第46页内容绘制

　　“福利社区化”的政策导向，也使公权力部门相应调整了养老体系的规划，以营造适于社区养老和居家养老服务的支撑体系和环境为施政重点。在老人需要为本导向下，社区、居家养老服务内容趋于精细化、专业化，养老服务的市场化程度也在加深。甚至在机构养老中，公权力部门也倾向于建立社区化的机构养老照顾体系，辅导医院、安老机构提供居家护理及日间照护服务，落实“在地老化”［13］。长期照护体系建设同样推行以“居家护理”为主的理念，同时推行“在地老化”和“去机构化”的社区护理政策［14］。

　　三、台湾社区居家养老政策与实践对大陆的启示

　　尽管当前台湾的养老模式仍然存在诸多问题，两岸学者也对此进行了反思。但台湾自1980年代开始，以“福利社区化”为核心政策理念，通过社区养老和居家养老落实“在地老化”的政策与实践，对于在2000年继台湾之后也正式迈入老龄化社会的大陆而言，不无借鉴与启示意义。

　　（一）台湾的社区居家养老模式以明确的价值理念导向，系统性地规划老人福利政策。

　　老人福利政策也需要有顶层设计，它包括明确、稳定的价值理念和系统、全面的政策方案。台湾的社政部门对推动社区发展过程中，就有“社区照顾”的理念传统。1990年代以后，“福利社区化”成为社会福利领域施政的核心价值理念，也成为20年来老人福利法规、政策制定、修改、完善、推行的政策导向。目前，台湾老人福利政策的规划有两种策略倾向：一种是基础性老人福利政策，包括覆盖全体老人的“国民年金制度”，以保障所有的老人有基本的经济和生活保障；另一种是发展性和投资性的老人福利政策，以满足不同社会经济地位和健康状况老人的养老需要。后一种老人福利政策倾向于鼓励和支持民间力量参与老人福利服务，由此推动老人福利服务的民营化、市场化。这种台湾地区老人福利政策的规划思路对于仍处于发展和探索阶段的大陆养老政策与实践而言，具有很大的启发意义。

　　（二）台湾的社区居家养老模式呼应多元化的养老服务需求，建立公权力部门主导的多元化老人福利体制。

　　台湾多元化的老人福利体制既包括救助性、保障性的老人年福利政策，也包括福利服务开放民营的政策，以及规划实施有投资性和高经济价值的老人福利政策。早在1997年，台湾就开放民间登记养老院，把民间养老院合法化，到2007年已有1400多所，目前呈供过于求的状况［15］。近年来台湾当局已经在积极规划发展老人产业，吸引大企业投资高水平的老人安养、疗养和医疗机构，以及以养生、长寿为名的造镇计划。此外，公权力部门还考虑推动过去投资于房地产的人寿保险体系与老人社区、老人住宅和老人安养、疗养、医疗体系相结合，使更多老人能够借助保险体系提高养老品质。2013年3月-2017年，台湾试行“以房养老”制度，也可视为公权力部门推动老人产业以应对老人社会风险的积极举措［16］。大陆社会存在庞大的养老需求，能提供的老人服务却十分有限，台湾多年来积累的多元化老人福利实践经验为两岸开展老人服务领域的合作提供了可能。

　　（三）台湾社区居家养老模式注重健全家庭功能和社区功能，建构“在地老化”的支持性政策体系。

　　台湾的“在地老化”老人福利政策因以较完善的家庭政策、社区政策、社会保险政策以及医疗体系为辅，使得“在地老化”能真正能落实执行，不致沦为一句口号。其中，最为关键的是完善家庭政策，健全家庭功能，使家庭能够承担起养老功能；完善社区发展策略，健全社区养老功能，使老人能够在自己熟悉的家庭和社区安度晚年。因此，社区居家养老政策能够可持续推行的关键在于支持性政策体系的建构，公权力部门对此要承担主要责任。这对大陆地区养老政策的制定、实施具有很现实的借鉴意义。

　　（四）台湾社区居家养老模式以监督管理与人才培养并重，为社区居家养老模式的可持续发展创造良好条件与外部环境。

　　老人福利政策能够实施的前提和关键是与老人福利与服务相关的社会工作人才培养及专业教育，公权力部门在这方面同样要担负重要职责。公私协力的老人福利供给体系，在为老人提供多元化服务的同时，也带来了公益性与市场性的冲突。因此，对各类性质的老人福利机构与服务的监督管理就成为公权力在推进老人福利政策中需要不断加强的重要工作。对此，前文已有论述。就发展老人福利组织与福利服务人力资源而言，公权力既“管”又“推”，保证了社区居家养老的健康有序实施。大陆在发展老人福利组织与培养相关人才、加强老人福利服务监管等方面，都有大量的工作需要完善，两岸在这方面完全可以交流合作。

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 台湾“内政部”统计处：《老人居住安排与长期照顾选择之探讨》，http://wwwmoigovtw/stat/topicaspx。

　　［2］ 唐咏：《居家养老的国内外研究回顾》，《社会工作》2007第2期，第12页。

　　［3］ 詹火生、林慧芬：《台湾社会福利过去、现在与未来》，台湾《“国家”政策论坛》2003冬季号，另见http://oldnpforgtw/monthly/0304/theme-207htm，2009/4/26。

　　［4］ 张英阵：《社区照顾与非营利组织》，台湾《社区发展季刊》2004年第106期，第60-67页。

　　［5］ 相焕伟：《台湾地区老人福利法制及其借鉴》，《法学论坛》2013年第5，第49-55页。

　　［6］ 刘华美：《论老人服务民营化——公私协力之行政》，台湾《社区发展季刊》2005年总108期，第82-89页。

　　［7］ 庄秀美：《社区整合照顾与社会工作》，台湾《社区发展季刊》2012年总138期，第152-165页。

　　［8］ 黄源协：《台湾社区照顾的实施与冲击——福利多元主义的观点》，台湾《台大社工学刊》2001年第5期，第53-101页。

　　［9］ 施丞贵、余金燕、郑惠珠、李声吼、林易蓁、黄韦仁：《营造福利化社区——屏东归来平安幸福服务站的发展及运作模式之探讨》，台湾《社区发展季刊》2008年总第121期，第320-342页。

　　［10］ 赖两阳：《社区发展协会推动福利社区化的策略分析》，台湾《社区发展季刊》2004年总第106期,第68-79页。

　　［11］ 李易骏：《“我国”社区发展工作的沿革与发展》，台湾《社区发展季刊》2011年总第133期，第417-429页。

　　［12］ 陈燕祯：《台湾民间百年老人福利组织的转变与市场化发展趋势》，台湾《社区发展季刊》2011年总第133期，第160-173页。

　　［13］ 黄耀明：《老龄化趋势下台湾机构养老模式的经验与启示》，《台湾研究》2011年第5期，第34-38页。

　　［14］ 孙正成：《台湾地区长期护理体系概述及启示》，《台湾研究集刊》2013年第1期，第31-37页。

　　［15］ 杜江琳：《两岸或可合作发展养老事业》，凤凰网http://newsifengcom/taiwan/3/detail_2011_03/20/5256522_0shtml，2011年3月20日。

　　［16］ 兰文：《台湾“以房养老”三点启示为养老新开了一扇门》，中国台湾网http://wwwtaiwancn/twzlk/gejiakantaiwan/201303/t20130313_3894978htm，2013年3月13日。

　　

　　

　　（责任编辑毛仲伟）

　　

　　

　　台湾研究?文化教育

　　2013年第5期

　　论沈光文诗歌的诗史特征

　　袁韵

　　作者为浙江万里学院文化与传播学院副教授。

　　

　　

　　沈光文（1612-1688），字文开，号斯庵，浙江鄞县人。崇祯九年（1636），沈光文以明经贡太学，明亡后毅然投笔从戎，在浙闽粤三省间关转徙、坚持抗清斗争十余年之久。1659年，沈光文挈家浮舟欲赴泉州，因遇飓风漂泊至台［1］，成为大陆最早来到台湾的士大夫。寓台三十余年，沈光文在台湾原住民中致力于中华文化的传播，为后人留下了《台湾赋》、《台湾舆图考》等大量诗文作品，被后世尊为台湾孔子、开台先师、台湾文化初祖。沈光文一生经历明、荷、郑、清四个时期，来台后三十年又“及见延平三世盛衰”［2］，这种特殊的人生际遇，使沈光文诗歌不仅成为作者个人抒情言志的载体，也成为特定时代桑海之变的真实记录，从而具有了鲜明的诗史特征。诚如浙东史学大家全祖望所言：“太仆之诗，称情而出，不屑屑求工于词句之间，而要之原本忠孝，其所重，原不只在诗，即以诗言，亦多关于旧史。”［3］

　　一

　　中国古代的诗史观念可谓源远流长。早在先秦时期，孟子就将“诗”与“史”联系起来，遂有所谓“王者之迹熄而诗亡，诗亡然后春秋作”［4］的说法，堪称后世“诗史”说之滥觞。“诗史”作为中国诗学的批判术语则始自晚唐孟棨《本事诗》对杜甫的赞誉：“杜（甫）逢禄山之难，流离陇蜀，毕陈于诗，推见至隐，殆无遗事，故当时号为诗史。”［5］自此，诗史之说得到了后世诗人学者的普遍认同。明末清初之际，改朝换代的严酷事实强烈地刺激着这一时代的诗人，众多诗人纷纷以杜甫为宗，以诗歌反映动荡骚乱的社会现实，抒发强烈的民族思想和家国之悲，“诗史相通”、“以诗纪史”成为这一时期诗人自觉的创作理念与诗歌的显著特点。自沈光文1646年投笔从戎到1659年来台之前，始终置身于南明抗清斗争的最前沿，这一时期的诗作是他十余年来“间关险阻，飘摇栖泊”的艰苦生活的生动记述，也从一个侧面反映了浙东士人扈从鲁王抗清的艰难曲折、流离困踬的战斗历程。

　　《葛衣吟》一诗作于1648年夏，是现存沈光文诗歌中创作时间较早的作品：“岁月复相从，中原起战烽。难违昔日志，未泯一时踪。故国山河远，他乡幽恨重。葛衣宁敢弃，有逊鲁家佣。”诗前小序揭示了题旨：“永乐时，有河南佣者常衣葛衣，余绍兴出奔，亦只衣葛，今已两载。”正是这段“绍兴出奔”的历程，改写了一介书生沈光文的人生命运，也映照了南明弘光政权覆亡后浙东地区轰轰烈烈的抗清斗争的历史。1645年6月，杭州被清军占领，国难当头，“浙东之学士大夫，以至军民，尚惓惓故国，山寨四起，皆以回复为辞。”［6］鲁王朱以海在张国维等人的奉迎下由台州经宁波至绍兴，出任监国，成为浙东抗清斗争的一面旗帜。为匡扶社稷、保捍桑梓，沈光文也义无反顾地加入了扈从鲁王抗清的义军，被封为太常博士。1646年5月，方国安等人部署的钱塘江防线瓦解，绍兴失陷，沈光文等人扈从鲁王经台州乘船逃亡海上，撤退时只穿了一件单薄的葛衣，这就是小序中所说的“绍兴出奔”。直到两年之后，这件单薄褴褛的葛衣仍穿在身上，它寄托着沈光文矢志复国的忠贞情怀，也折射出文人士大夫在国家危亡之际共赴国难的慷慨之志。

　　沈光文入台之前的绝大多数诗歌都作于1651至1659年扈从鲁王流寓金厦海岛期间，这一时期的诗作有《寄迹效人吟》、《隩草》，《贷米于人无应者》、《卢司马惠朱薯赋谢》、《谢王愧两司马见赠》等。这些诗歌虽非重大的军事政治事件的反映，却真实地反映了鲁王及其部属南下福建依附郑成功时期艰难而尴尬的处境，具有“以诗证史”的重要意义。如其作于1657年的《寄迹效人吟》组诗，就颇具诗史意义。诗前小序称：“忆自丙戌乘桴，南来闽海，或经年泛宅，或偶寄枝栖，忧从中来，兴亦时有，每假题咏，聊混居诸。戊子入粤，所吟亦多。辛卯以来，借居海岛，登山问水，靡不有诗……”。盛成先生认为：“此序乃光文自述简史。”［7］的确，这段记叙正是沈光文对自己十余年来追随鲁王抗清的艰苦历程的回顾，具有重要的史料价值。1646年（丙戌）绍兴出奔以来，沈光文便开始了浮家泛宅的漂泊生活。“或经年泛宅，或偶寄枝栖”，虽寥寥数字，却高度概括了鲁王君臣漂泊四海、流离失所的艰难历程。鲁王君臣逃亡到舟山后，因驻守于此的肃虏侯黄斌卿不纳，曾在东海上漂泊百日之久。直到据守金厦一带的永胜伯郑彩率军前来，将鲁王及其部属迎往厦门，鲁王君臣才结束了这段“以海水为金汤，舟楫为宫殿”的日子。1648年，沈光文正奉鲁王之命，联络郑成功与郑鸿逵，来往于琅琦闽安与金厦之间，闻知鲁王军溃，沈光文扈从不及，于是留居金门。8月，他随光禄寺卿陈士京赴肇庆朝永历帝，迁为太仆寺卿，这就是序言中所谓“戊子（1648）入粤”的缘由。1650年，沈光文奉永历帝之命监郑鸿逵军。后因厦门失守，郑成功议定功罪，夺郑鸿逵兵权，沈光文无军可监，即于1651年（辛卯）由肇庆至潮阳航海至金门与鲁王会合，也就是序言中所说的“辛卯以来，借居海岛……”。

　　《寄迹效人吟》组诗由六首五律组成，充分反映了流寓金厦期间的艰苦生活和复杂情感。1651年，鲁王领导下的抗清基地浙江舟山被清军攻破，鲁王政权粮饷无源，漂泊无所，只得被迫南下进入福建郑成功的地盘，被安置于金门居住。由于郑氏集团本来尊奉的是唐王，唐王的隆武政权覆亡后又尊奉远在西南的永历帝政权，而对于浙江士绅所尊奉的鲁王政权一直不予承认，因此，郑成功对于南下归附的鲁王君臣的态度相当微妙。在这种情况下，1652年3月，鲁王只好取消了“监国”名号，承认永历帝的正统地位。从1651年起，鲁王君臣一直依附并受制于郑成功，偏居于金门一隅，成为所谓的“寓公”、“宾客”，难以在政治上和军事上有大的作为。沈光文等一直扈从鲁王的浙东士人，也就处于这种寄人篱下、有志难伸的处境中。《寄迹效人吟》六首便真实地表现了这一时期诗人贫窭不堪的生活处境以及无力扭转时局的悲凉，如第一首曰：“不道十余载，犹然若故时。因人作事缓，连我信天疑。燕雁春秋易，沧桑日月迟。为兴靡骋感，且滞水之湄。”

　　沈光文的《重九日登啸卧亭》、《挽定西侯》、《赠友人归武林》等诗，关涉到鲁王、张名振、张煌言等南明史上举足轻重的历史人物，同样具有诗史价值。张名振是鲁王麾下功勋卓著的抗清将领，从1646年起，就和张煌言等一起拥立鲁王，从事抗清斗争。1651年舟山失陷后，张名振等人扈从鲁王南下福建沿海依附郑成功。1654年，张名振与张煌言前后三次深入虎穴，北上进入长江作战，领导了著名的“三入长江”之役。1655年，张名振部从崇明一带沙洲南下参加舟山战役，为明军收复舟山群岛这一战略要地立下了汗马功劳。遗憾的是，舟山战役后不久，这位战功赫赫的抗清名将却壮志未酬身先死，临终前将自己的旧部托付给监军兵部右侍郎张煌言领导。这一年，正在金门一带扈从鲁王的沈光文，突然得到了舟山传来的定西侯张名振病卒于军中的噩耗，不胜悲痛，作《挽定西侯》一诗：“方喜廉颇老未曾，骇闻骑箕竟归升。只因心血回天竭，会看精英作厉能。滃水潮头凭怒立，秣陵城外识云凝。留将背字同埋土，黯黯重泉恨较增。”在“留将背字同埋土”一句之后，沈光文特意加注曰：“背上刺有赤心报国字”，这一注释正印证了《海东逸史》中的一段记载：“至厦门见延平王郑成功，成功大言曰：‘汝为定西侯数年，所作何事？’名振曰：‘中兴大业。’成功曰：‘安在？’名振曰：‘济则征之实绩，不济则在方寸间耳。’成功曰：‘方寸何据？’名振曰：‘在背上。’即解衣示之，有‘赤心报国’四字，长径寸，深入肌肤……”［8］。

　　二

　　“只说暂来耳，淹留可奈何”（《山间》其五），从1659年遇飓风漂泊至台，到1688年在台湾辞世，沈光文在台湾度过了三十年的漫长岁月。全祖望《沈太仆传》云：“公居台三十余年，及见延平三世盛衰。前此诸公述作，多以兵火散佚，而公得保天年于承平之后。海东文献，推为初祖。”沈光文作为最早由大陆来台湾的缙绅，他在台湾所作的诗文，真实地反映了郑氏家族三代的盛衰以及台湾初辟时期的风土人情，成为研究大陆早期来台先民之生活情形的重要材料。正因如此，他被尊为“海东文献初祖”。

　　1659年沈光文来台时，台湾尚处于荷兰殖民者统治下。1658年郑成功长江之役失败后，由于在军事实力上难以与清军抗衡，郑军有效控制的东南沿海一带岛屿也无力支持几十万大军的后勤供应，为了继续坚持反清复明事业，志大才雄的郑成功便很自然地将目光投向了台湾。关于郑成功收复台湾的动机，沈光文在其《台湾赋》中有着精辟的概括：“金门寸土，不足养兵；厦门丸城，奚堪生聚？”1661年，郑成功经过周密的部署，凭借军事上的优势，驱逐了荷兰殖民者，使沦陷38年的台湾重回祖国怀抱。郑成功收复台湾，充分表现了中国人民捍卫祖国神圣领土、维护民族尊严与国家利益的斗争精神，在中国历史上写下了光辉的一页，而第一个将这一重大历史事件形诸诗文进行热情歌咏的，正是沈光文。当时正在台湾的沈光文，对郑成功义师收复台湾的壮举兴奋不已，欣然赋诗云：“郑王忠勇义旗兴，水路雄师震海瀛。炮垒巍峨横夕照，东溟夷丑寂无声。”（《题赤坎城匾额图》）此诗热情歌颂了郑成功驱逐“红夷”、恢复国土的正义之举与赫赫声威，具有重要的史料价值。

　　全祖望《沈太仆传》载：“辛丑，成功克台湾，知公在，大喜，以客礼见。时海上遗老，多依成功入台，亦以得见公为喜，握手劳苦。成功令麾下致饩，且以田宅赡公，公稍振。”郑成功来台后，使沈光文“极旅人之困”的窘迫生活得到了改善，其文治武功更让沈光文感到了明室光复的希望。郑成功义师复台后，为将台湾建成稳固的抗清基地，采取了寓兵于农、开荒屯种等一系列有益于台湾发展的善政，并“首崇文庙，次葺祠宫。岁修禋祀，时奉坛壝”（《台湾赋》），大力开展文教事业。沈光文1662年初春所作的《寄怀庄桤庵》一诗中，称“志士尊声气，东都重缙绅”，热情地赞扬了郑成功礼遇明朝遗老之善举。直到多年后回首这段风云际会的日子时，沈光文还动情地说：“慨想风云合，回思雨露长。”（《山间》其七）

　　1662年5月，一代英杰郑成功猝然病逝于台湾安平城，其子郑经治台期间，“世风日下，人事潜移”（《台湾赋》），沈光文的人生命运也再次跌入低谷。1662年4月，永历帝朱由榔在云南昆明被吴三桂缢杀，明统告绝，张煌言、徐孚远、沈光文等忠于明室的文臣武将欲重新拥戴鲁王朱以海继统。而事实上，自郑经掌权后，鲁王的“宗禄”都已被停发，日常生活都难以保证，又何谈即位做皇帝呢？拥立之事虽因鲁王在该年11月猝死而告终，但郑经对拥戴鲁王继统的沈光文等人却怀恨在心，取消了当初郑成功给予沈光文的“令麾下致饩，且以田宅赡公”的优待，沈光文全家再次陷入饥饿困境。1663年沈光文所作的《癸卯端午》一诗，就是家境再次陷入困窘的真实写照：“年年此日有新诗，总属伤心羁旅时。却恨饿来还不死，欲添长命缕何为？”这一时期，随郑经入台的宁靖王朱术桂的处境也日渐艰难，我们可以从沈光文的《题宁靖王斋壁》、《往宁靖园亭修谒》二诗中略见端倪。沈光文当年曾与宁靖王一起在东南沿海从事抗清斗争，交谊颇深。《题宁靖王斋壁》称：“夜深常听月，门闭好留山”。“月”乃“明”字半边，“听月”即为“思明”，称赞宁靖王虽寄身海外却无一日忘却故国之思。然而，郑经治台期间，宁靖王虽名为郡王，却处于“海外依人半受嫌”的尴尬处境，遭郑氏嫌忌而难与人言，为了避嫌竟不得不对前来殷勤探望自己的故友下逐客令。所谓“主翁有恙因辞客，名纸烦通属典签”，背后又隐含了多少无言的郁愤！1683年施琅平台后，宁靖王拒不降清，“得全发冠裳而死”，五妃同殉，其坚贞志节的确无愧于沈光文“天人应共仰”的赞誉。由于沈光文在《台湾赋》中犀利的批评触怒了郑经，为了避祸，只得“变服为浮屠，逃入台之北鄙，结茅于罗汉门山中以居”［9］，直到1674年才结束逃难生活，移居目加溜湾，开设私塾、设帐授徒，以传承中华文化作为安顿自己生命的方式。

　　季麒光《跋沈斯庵杂记诗》云：“斯庵学富情深，雄于辞赋。浮沉寂寞于蛮烟瘴雨中者二十余年，凡登涉所至，耳目所及，无巨细皆有记载。其间如山水、津梁，如佛宇、僧寮、禽鱼、果木，大者记胜寻源，小者辨名别类，斯庵真有心人哉。”沈光文除了在其《台湾舆图考》、《台湾赋》、《檨赋》、《桐花赋》中详细记载了台湾的幅员道里、历史沿革、气候物产、风俗民情之外，还在《番柑》、《番橘》、《椰子》、《释迦果》、《番妇》等诗歌中真实地表现了台湾的风物民俗。除了这五首专门描写台湾风物的诗作外，沈光文的其它诗作中也经常呈现出台湾的独特风情与地域特色，如台湾草莱初辟时“民习耕渔因土瘠”（《思归》其五）的经济形态、“入山地近区南北”（《别顾南金》）的地理状貌、“南种悉珍奇，目所未经睹”（《看菊》）的花卉奇种等。仅从《晓发目加湾即事》、《发新港途中即事》、《至湾匝月矣》等诗题中，就能令人感受到一种扑面而来的台湾风情。沈光文这类有关台湾地理风物的诗歌，真实地反映了17世纪下半叶台湾初辟时期的风物出产以及原住民的生活形态，具有弥足珍贵的诗史价值。

　　三

　　“以诗纪史”、“以诗存史”，固然是“诗史”的基本内涵，但作为文学作品的诗歌，毕竟不能等同于历史的机械记录，故而所谓“诗史”，其更深刻的内涵还在于“以心为史”。屈大均《翁山文钞》云：“予也少遭变乱……而于所居草堂名曰‘二史’，盖谓少陵以诗为史，所南以心为史云。……然则所南以心为史，何如？予曰：是不幸而不得笔之于书，而以纪之于心者也。”［10］所谓“以心为史”，即从诗人灌注于诗中的情感和心绪中照见历史。浦起龙亦云：“史家只载得一时事迹，诗家直显出一时气运。诗之妙，正在史笔不到处。若拈了死句，苦求佐证，再无不错。”［11］是的，诗史之不同于正史处，乃在于它并非纯粹客观历史事件的记载，而是融入了诗人情感和血泪的心灵史，是对“一时气运”亦即历史情境、文化氛围、社会心态的形象再现，是“感事”之作而非纯粹的“叙事”之作。明末清初被誉为“诗史”的诗人如吴伟业、钱谦益、陈子龙等，其诗多以叙事诗为主，而纵观沈光文存世的百余首诗歌，虽“多关于旧史”，却以言志抒怀的抒情诗为主体，是诗人内心情感的真实表白，因而更富有“以心为史”、“史外传心之史”的鲜明特征。

　　沈光文诗歌情感的动人心魄，我们可于他对亲情的抒发中略见一斑。对于一位抗清志士而言，或许内心最为痛苦纠结的并非征伐的艰险、饥饿的折磨，甚至也不是死亡的威胁，而是无法割舍的亲情与匡复大业之间的矛盾，是家国无法两全的无奈与悲哀。沈光文在诗中再三抒发的“绝裾之悔”，就将矢志抗清的忠烈之心与无法事亲尽孝的愧疚之情之间的矛盾表现得凄恻动人。“绝裾”典出《世说新语?尤悔》：“温公初受刘司空使劝进。母崔氏固驻之，峤绝裾而去。”1646年，“钱肃乐使沈光文至台州，春表鲁王劝进监国，光文欲将命，其寡母固止之”［12］，两难之际，光文毅然以民族大义为重，绝裾而去。及至钱塘兵败，他追随鲁王撤退路过宁波，明知自此一去前途叵测、会面无期，但由于形势危急，他竟没能回家再见上母亲一面、郑重话别，“止寄一札于其仲氏，不获登家门相慰问，其踪迹亦可悲焉。”［13］谁曾想到，当年的绝裾一去，竟成为与母亲最后的诀别，也成为埋藏在沈光文心底永远的痛楚。沈光文多次在诗中抒发这种“绝裾”之悔，如“瞻天望切嗟无路，陟屺悲深悔绝裾”（《有感漫赋》）、“感追无限恨，悔绝昔年裾”（《隩草》），直到三十多年后，已是花甲老人的沈光文还为此事难以释怀：“信友本事亲，绝裾悔难追。”（《大醉示洪七峰》）其实，沈光文并非为自己投入抗清复明的大业而“悔”，而是为自己未能尽孝子之责而“悔”。自古忠孝难两全，在明清之际，又有多少像沈光文一样毁家纾难、公而忘私的仁人志士啊！“无情未必真豪杰，怜子如何不丈夫”，沈光文诗中父子之情的抒发，也同样动人心弦、催人泪下。如其《柬曾则通借米》、《贷米于人无应者》等诗，便将饥饿困境下不食周粟的遗民志节与舐犊之情之间的情感纠结，表现得格外真切动人。惠洪《冷斋夜话》曾提出了一种以“诚实”为标尺的“诗史”观：“老杜之诗，谓之诗史者，其大过人在诚实耳。诚实著见，学者多不晓。”［14］沈光文诗歌，正以其情感之“诚实”让后人得以窥见明末遗民心灵的真实脉动，从而体现了“以心为史”、“史外传心之史”的独特价值。

　　由于清朝军事力量的强大以及在全国统治势力的不断加强，复明各势力之间又内讧不断、交斗残杀，被浙东士绅拥立的鲁王在先后与唐王隆武政权、桂王永历政权的并立中又处于相当尴尬的境地，先前许多扈从鲁王抗清的士人都选择了中途退却。尤其是1651年9月舟山失守后，鲁王部将中就有不少人对抗清前途失去信心，都督杨英、阮述等人先后赴福建闽安向清方投降，跟随鲁王进驻厦门的只有“定西侯张名振、大学士沈宸荃、兵部右侍郎张煌言、曹从龙、太常寺卿任廷贵、太仆卿沈光文……数人而已。”［15］在这种情况下，沈光文也完全可以像有些人一样剃了头悄悄潜回清朝统治区去做遗民，但他却在东南沿海一带坚持抗清斗争达13年之久。流寓金厦期间，闽浙总督李率泰曾以书币招之，沈光文不为所动，毅然“焚其书，返其币。”［16］他也曾一再地喟叹物质生活的贫窭：“于我应当饿，家人苦未能”（《寄迹效人吟》），他也曾体验过贤士被投闲置散的失意：“无枝空绕树，弹铗又歌鱼”（《隩草》），他也曾因岁月蹉跎、复国无望而怀疑过上天的公道：“因人作事缓，连我信天疑”（《寄迹效人吟》），但这一切都不足以使他放弃复兴故国的决心和意志：“义旗嗟越绝，剩得此顽民。矫矫心如石，丝丝鬓欲银”（《隩草》）。

　　来台后，沈光文虽然经历了“延平三世之盛衰”以及清廷统一台湾的世事沧桑，但始终不曾改变的仍是他这颗坚固如石的“顽民”之心。“台湾三百年间，以文学鸣海上者，代不数睹。郑氏之时，太仆寺卿沈光文始以诗鸣。一时避乱之士，眷怀故国，凭吊河山，抒写唱酬，语多激楚，君子伤焉。”［17］作为台湾第一个“以文学鸣海上者”，沈光文来台之后的诗作抒写了其漂泊海外三十余载“苦趣交集”的人生况味，既有对乡愁的倾诉、对台湾本土风物民俗的描绘，也有晚年组建东吟社时与友朋的唱和，但其中最感人肺腑也最见其人格气节的，仍是那些“眷怀故国，凭吊河山”的遗民心声的倾吐。这其中最能“烛见其肺腑”的诗作，当属他1678年所作的《大醉示洪七峰》。

　　《大醉示洪七峰》映射的是1674到1680年郑经西征的一段史实。康熙十三年（1674）初三藩乱起，郑经乘机率军西渡厦门，攻取同安、泉州、海澄、漳州等地。1677年到1678年，郑经节节失利，一时间台湾岛上人心惶惶，盛传明郑政权已有降清之意。沈光文在听闻郑经意欲叫人撰修降表的消息后，满腔忧愤借着酒兴诗情得到了淋漓尽致的发抒：“今日蠢休文，大不合時宜；只知作桀犬，降表競莫为。蹈海苦不死，患难徒相随……”“休文”指的是南北朝时期历仕三朝的沈约，沈光文反用其典，声言自己乃是“不合时宜”之人，绝不会做沈约那样“识时务”的“俊杰”，为明郑去写投诚的降表，旗帜鲜明地表白了自己誓不降清的凛然气节。此诗表明，沈光文虽因郑经的迫害而逃禅于深山，饱经忧患，但他仍对郑经东征复明寄予了厚望，正因如此，当兵败欲降的消息传来，他的绝望和激愤之情才这样难以自抑。来台三十余年，沈光文饱尝思乡之苦的折磨，所谓“岁岁思归思不穷，泣歧无路更谁同”（《思归》），但事实上，沈光文并非没有回乡的机会与可能，“长安难得去，不是为路遥”（《山间》）。他曾自言：“吾二十载飘零绝岛，弃坟墓不顾者，不过欲完发以见先皇帝于地下耳，而卒不克，其命也夫！”［18］由此可见，沈光文三十余年淹留不归的真正原因在于故国沦丧、山河变色，他宁愿在台湾保存故国衣冠，也不愿回乡去做清廷的子民。“在郑氏时代，台湾毋宁说是汉文化最后的据点。”［19］在清廷以凶残野蛮的手段强迫汉族人民剃发，傥有不从则视为“逆命之寇”一律处斩的时代背景下，沈光文的这种民族气节，绝非对一姓之忠贞所能尽释，更多的是对民族尊严的捍卫和对民族文化的维系。

　　这首《大醉示洪七峰》堪称披肝沥胆之作，最能烛见沈光文誓不降清的凛然气节，也与他在现实政治中的实际表现如合符契。施琅平台后，“斯庵仍着僧衣，不改初服，”［20］并坚决拒绝了姚启圣的征召，义不仕清，这说明沈光文的确做到了“热肠知未冷，晚节慎无乖”，他的“不与时俯仰”的气节与傲骨是一以贯之的。对于沈光文在台湾筚路蓝缕“启穷徼之文明”的历史功绩，历来两岸学者均给予了高度评价与崇高赞誉，而对沈光文的“晚节”问题，某些人却有着不同的认识，如有人认为他是一个“经不起时代的颠簸”、“‘行百里，半九十’的当儿委屈了下来的人。在他晶莹光洁的一生，竟难免蛙蚀了难恕的斑点”，“清兵陷台，明室全亡，而斯庵竟还不死，苟活了去。”［21］其实，如果我们读过沈光文留存于世的全部诗作，真正了解了其事迹与心迹，就会发现，所谓的“晚节”问题根本就不值一辩。全祖望曾说：“士之报国，原自各有分限，未尝概以一死期之；”［22］“明季海外诸公，流离穷岛，不食周粟以死，盖又古来殉难之一变局也。”［23］无论是张煌言等慷慨就义为国殉难者，还是沈光文这样的苦志亮节、誓不仕清者，其忠义精神与民族气节在本质上都是一致的。

　　盛成先生认为：“沈光文自述之资料，可分为诗与文两项。诗与文之性质不同，诗乃赋志与抒情之作，可说因求自己的安慰而为自己所写的……故诗比较真实而可靠……传世之文章比起诗来，其真实性与可靠性，是相对的而非绝对的。……沈归愚云：‘人必论定于身后’，若身后而论不定，则当‘以诗存人’。”［24］考诸沈光文留存于世的百余首诗，“其人犹存，其事犹在”，上述对沈光文的偏见与误解，只能说未能真正读懂沈光文之诗、读懂沈光文之人。与沈光文有着相似人生经历的遗民诗人卢若腾在其诗集《岛噫诗》自序中说：“岛居以来，虽屡有感触吟咏，未尝作诗观，未尝作工诗想；如痛者之呻，哀者之哭，噫气而已。”［25］卢若腾此言也可以说是对沈光文、张煌言等明末遗民诗歌共性的一种概括。沈光文在“间关险阻，飘摇栖泊”的艰苦环境下作诗，既无毁誉之心，亦无工拙之想，纯粹为了个人心志的抒发，为了凄楚郁结的情绪的宣泄，即全祖望所谓“称情而出，不屑屑求工于词、句之间”。他的诗歌不仅是明、荷、郑、清四个时期史实的见证，亦是对自己孤贞心迹的率真坦诚的剖白，不仅是“以诗存史”，更是“以诗存人”。

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 关于沈光文入台时间，历来有1651年、1652年、1662年等多种说法。本文认同戴光中、林政言等学者的最新考证结果，将沈光文来台时间确认为1659年。

　　［2］［9］［16］［18］ 全祖望：《沈太仆传》，《全祖望集汇校集注》，上海古籍出版社2000年版，第498页。

　　［3］ 全祖望：《明故太仆斯庵沈公诗集序》，《全祖望集汇校集注》，上海古籍出版社2000年版，第595页。

　　［4］ 朱熹：《四书章句集注》，中华书局1983年版，第295页。

　　［5］ 孟棨：《本事诗》，载《历代诗话续编》，中华书局1983年版，第15页。

　　［6］ 全祖望：《华氏忠烈合状》，《全祖望集汇校集注》，上海古籍出版社2000年版，第926页。

　　［7］［12］［24］ 盛成：《沈光文自著诗文中之自述》，《台湾文献》1960年第2期。

　　［8］ 翁洲老民：《海东逸史》卷十二《张名振传》。

　　［10］ 《四库禁毁书丛刊》，北京出版社1997年版，第165页。

　　［11］ 浦起龙：《读杜心解》，中华书局1961年版，第63页。

　　［13］［20］ 季麒光：《沈光文传》，李祖基点校《蓉洲诗文稿选辑》，香港人民出版社2006年版，第122-123页。

　　［14］ 惠洪：《冷斋夜话》，《宋诗话全编本》卷三，凤凰出版社1998年版，第2436页。

　　［15］ 顾诚：《南明史》（下），光明日报出版社2011年版，第492页。

　　［17］ 连横：《台湾通史?艺文志》，人民出版社2011年版，第454页。

　　［19］ 许倬云：《台湾四百年》，浙江人民出版社2013年版，第62页。

　　［21］ 黄典权：《沈光文》，台湾《台南文化》1952第3、第4期。

　　［22］ 全祖望：《移明史馆帖子五》，《全祖望集汇校集注》，上海古籍出版社2000年版，第1651页。

　　［23］ 全祖望：《徐都御史传》，《全祖望集汇校集注》，上海古籍出版社2000年版，第963页。

　　［25］ 转引自刘登翰、庄明萱主编《台湾文学史》，现代教育出版社2007年版，第112页。

　　

　　

　　（责任编辑毛仲伟）

　　

　　

　　（上接第53页）

　　

　　

　　各地管理部门要明确各地政府和个人的养老责任，维护社会公平，保证劳动者的合法权益，建立和落实责任机制，解决责任模糊带来的利益冲突。在管理转移接续的养老保险关系时，明确确定养老保险权益互免、互认办法，包括年限、缴费标准和条件、领取标准和条件、汇率换算及发放方式等内容。在必要的时候建立公权力部门之间的基金调剂机制，达到流入地、流出地、养老地的当地公权力部门都有能力保证本地退休人员的养老金发放。

　　（四）提升技术手段，建立信息交流平台。

　　两岸养老保险转移接续的一大障碍就是信息不对称及各种转移手续的复杂化。资源与信息共享是两岸转移接续的重要技术支撑。两岸养老保险关系转移从提出申请，到审核办理完结，需要准确完整的信息数据库和网络做支撑。但目前不同地区的养老信息数据库的数据内容、格式、信息项目等也不一致，需要在试点中逐步解决和完善。应尽快建立统一的社保机构信息库和基本养老保险参保缴费信息查询服务系统，发行通用的社会保障卡，实现一体化管理。相关机构还应该树立一切以劳动者权益为中心的社保服务理念，完善服务体系，这样，既能做到节约参保者的转续成本，又能节约自身成本，提高工作效率。

　　（五）扩展转移衔接保险项目范围，全面保障流动劳动者权益。

　　两岸社会保障存在巨大差距，各地参加险种项目不同，若只考虑到养老保险的转移接续，则台湾地区的其他待遇保险项目会出现享受不对等问题。参加了养老保险的同时不能享受到生育或失业保险，并没有真正对台湾地区的参保人达到公平。应统一各种险种，相互衔接，不仅在养老保险的制度衔接上无障碍，同样在社会保障整体的可携带性中无阻力。

　　（六）建立两岸养老保险相互衔接的协调机制和工作平台。

　　鉴于目前两岸养老保险制度的发展现状，在目前两岸养老保险和社会保险协会交流、沟通、合作的基础上，建立两岸养老保险相互衔接的工作与协调机制和工作平台，定期举行养老保险相关政策磋商和业务交流，对相应的养老保险事务进行充分沟通和研究。另外，还可设立两岸流动劳动者社会保险权益维护中心，当流动劳动者遇到社会保险权益纠纷时，可以通过正常途径获得相应权益维护。

　　

　　

　　注释：

　　［1］ 郑功成：《从国家—单位保障制走向国家—社会保障制——30年来中国社会保障改革与制度变迁》，《社会保障研究》2008年2期。

　　［2］席恒：《中国养老保险的理想模式和现实选择》，《中国社会保障》2008年5期。

　　［3］席恒、翟绍果：《养老保险可携性研究：现状、问题与趋势》,《社会保障研究》2013年1期。

　　

　　

　　（责任编辑毛仲伟）

　　

　　

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